發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2020年09月22日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2020年09月22日
您提出的《關(guān)于民營(yíng)“僵尸企業(yè)”司法處置的提案》收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
自2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板的工作任務(wù)以來(lái)，此后歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均將處置“僵尸企業(yè)”、為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件作為重點(diǎn)內(nèi)容加以強(qiáng)調(diào)。人民法院作為破產(chǎn)法的適用者和破產(chǎn)程序的主導(dǎo)者，正面臨運(yùn)用破產(chǎn)法思維和法治方式促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史契機(jī)。您在提案中對(duì)司法程序處置“僵尸企業(yè)”功能的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)完善破產(chǎn)審判工作的七項(xiàng)建議，我們表示贊同，并已采取相應(yīng)措施。
一、 關(guān)于“完善審理機(jī)制，提高隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平”的問(wèn)題
一是加強(qiáng)破產(chǎn)審判專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。2016年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于在中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭的工作方案》，就在中級(jí)人民法院設(shè)立清算與破產(chǎn)審判庭提出要求。截至2018年底，全國(guó)法院的清算與破產(chǎn)審判庭，從2016年初僅有的5家增至98家。為進(jìn)一步提升破產(chǎn)審判專(zhuān)業(yè)化水平，自2019年1月至今年6月，最高人民法院先后批復(fù)在深圳、北京、上海等11個(gè)地方設(shè)立破產(chǎn)法庭。二是推進(jìn)破產(chǎn)案件高效審理。為進(jìn)一步提高破產(chǎn)審判效率，降低破產(chǎn)程序成本，最高人民法院于今年4月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見(jiàn)》，從優(yōu)化案件公告和受理等程序流程、提升債權(quán)人會(huì)議召開(kāi)和表決效率、構(gòu)建簡(jiǎn)單案件快速審理機(jī)制等方面對(duì)法院和管理人提高工作效率予以全面指導(dǎo)。三是推動(dòng)設(shè)立管理人協(xié)會(huì)。管理人是破產(chǎn)程序的主要參與者，設(shè)立管理人協(xié)會(huì)有利于對(duì)管理人隊(duì)伍的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。全國(guó)各地法院勇于探索，積極引導(dǎo)，截至今年6月，已推動(dòng)成立管理人協(xié)會(huì)66家。
二、 關(guān)于“建立保障機(jī)制，助推‘僵尸企業(yè)’出清”的問(wèn)題
一是推進(jìn)執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查工作。2017年1月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的條件、流程、監(jiān)督等問(wèn)題給予明確意見(jiàn)。另外，最高人民法院2018年4月印發(fā)的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》中對(duì)執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)工作再次予以強(qiáng)調(diào)。目前，廣東、江蘇等地法院執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)工作已取得明顯效果，執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查已經(jīng)成為啟動(dòng)破產(chǎn)程序的主要途徑。二是推動(dòng)建立破產(chǎn)費(fèi)用保障機(jī)制。在最高人民法院的指導(dǎo)下，全國(guó)各地法院結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，通過(guò)采取財(cái)政撥付、管理人報(bào)酬提留等方式建立基金，有效解決了因債務(wù)人財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用而影響破產(chǎn)程序啟動(dòng)的問(wèn)題。三是完善績(jī)效考核機(jī)制。近年來(lái)，在最高人民法院制定的關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)審判工作的多個(gè)司法文件中，均將建立科學(xué)的破產(chǎn)審判績(jī)效考核機(jī)制作為重點(diǎn)內(nèi)容加以明確。部分地方法院也已經(jīng)制定了以債務(wù)人財(cái)產(chǎn)金額、債權(quán)人人數(shù)、案件審理周期等為標(biāo)準(zhǔn)的單獨(dú)考核辦法。另外，負(fù)責(zé)編制管理人名冊(cè)的法院也相應(yīng)組織開(kāi)展了對(duì)管理人履職的個(gè)案考核及年度考核。四是加強(qiáng)破產(chǎn)審判的信息化建設(shè)。2016年8月1日，最高人民法院正式開(kāi)通全國(guó)企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息綜合平臺(tái)。為保障平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行，最高人民法院還制定下發(fā)了相關(guān)配套文件。自上線(xiàn)運(yùn)行以來(lái)，該網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了破產(chǎn)案件一站式的網(wǎng)上業(yè)務(wù)協(xié)同服務(wù)，較好地服務(wù)了破產(chǎn)審判工作。五是推動(dòng)個(gè)人債務(wù)清理試點(diǎn)工作。2019年7月16日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等13部委印發(fā)《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》，明確要研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度，重點(diǎn)解決企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保債務(wù)問(wèn)題。次日，最高人民法院即派員專(zhuān)程至浙江溫州法院調(diào)研個(gè)人債務(wù)清理工作。截至目前，臺(tái)州、溫州、蘇州等多地法院均已在有序開(kāi)展個(gè)人債務(wù)清理試點(diǎn)工作。
三、 關(guān)于“制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)識(shí)別‘僵尸企業(yè)’”的問(wèn)題
“僵尸企業(yè)”一般被界定為“不符合國(guó)家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)”?！敖┦髽I(yè)”不是一個(gè)法律上的概念，但根據(jù)對(duì)“僵尸企業(yè)”的上述界定，其多屬于已出現(xiàn)破產(chǎn)原因的企業(yè)。所謂破產(chǎn)原因，根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》第二條的規(guī)定，指企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力。為解決破產(chǎn)審判實(shí)踐中出現(xiàn)的破產(chǎn)程序“啟動(dòng)難”、破產(chǎn)案件“受理難”的問(wèn)題，最高人民法院于2011年9月制定了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問(wèn)題的規(guī)定（一）》，明確企業(yè)破產(chǎn)案件的受理標(biāo)準(zhǔn)和程序，排除法律適用方面的障礙。2016年7月，最高人民法院又專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于破產(chǎn)案件立案受理有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確“不得在法定條件之外設(shè)置附加條件，限制剝奪當(dāng)事人的破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)，阻止破產(chǎn)案件立案受理，影響破產(chǎn)程序正常啟動(dòng)?！?015年以來(lái)，全國(guó)法院破產(chǎn)案件受理數(shù)量逐年攀升，破產(chǎn)程序“啟動(dòng)難”、破產(chǎn)案件“受理難”的問(wèn)題得到有效緩解。
四、 關(guān)于“加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制”的問(wèn)題
誠(chéng)如您所言，企業(yè)破產(chǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，無(wú)論是破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處置、打擊逃廢債務(wù)、管理人履職保障，還是企業(yè)職工安置、企業(yè)稅費(fèi)減免、重整企業(yè)信用修復(fù)，都需要政府相關(guān)職能部門(mén)的支持及社會(huì)多方的配合。一直以來(lái)，無(wú)論是在司法文件中，還是在全國(guó)破產(chǎn)審判工作會(huì)議上，最高人民法院均要求各地法院在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極與政府建立企業(yè)破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌企業(yè)破產(chǎn)重整和清算相關(guān)工作，妥善解決企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。全國(guó)各地法院也紛紛聯(lián)合或推動(dòng)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)，特別是在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下，破產(chǎn)審判配套機(jī)制工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展。
五、 關(guān)于“提前做好預(yù)案，防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)題
作為概括性處理破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的程序，破產(chǎn)案件涉及利益主體多、審理難度大，對(duì)法官和管理人綜合能力要求高。一方面要全面調(diào)查債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況，并通過(guò)破產(chǎn)撤銷(xiāo)權(quán)、確認(rèn)無(wú)效行為等制度糾正無(wú)償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)、對(duì)債權(quán)人進(jìn)行個(gè)別清償、為逃避債務(wù)而隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、虛構(gòu)債務(wù)或者承認(rèn)不真實(shí)的債務(wù)等不正當(dāng)行為。最高人民法院在《關(guān)于推進(jìn)破產(chǎn)案件依法高效審理的意見(jiàn)》中特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)于涉嫌犯罪的惡意逃廢債行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理人的提請(qǐng)或者依職權(quán)及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)依法處理。另一方面要依法保護(hù)債權(quán)人利益，保障債權(quán)人知情權(quán)。針對(duì)您特別提及的對(duì)擔(dān)保權(quán)人和職工的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，最高人民法院2018年3月印發(fā)的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》中，以及2019年3月制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問(wèn)題的規(guī)定（三）》中均作出相應(yīng)規(guī)定。破產(chǎn)清算和破產(chǎn)和解程序中，擔(dān)保物權(quán)人可以隨時(shí)向管理人主張就該特定財(cái)產(chǎn)變價(jià)處置行使優(yōu)先受償權(quán)。對(duì)于職工權(quán)益的保護(hù)，我們要求各地法院要推動(dòng)完善職工欠薪保障機(jī)制，由第三方墊付的職工債權(quán)，原則上按照墊付的職工債權(quán)性質(zhì)進(jìn)行清償。
六、 關(guān)于“加大輿論宣傳，營(yíng)造良好外部環(huán)境”的問(wèn)題
正如您所言，囿于社會(huì)文化的原因，社會(huì)公眾對(duì)破產(chǎn)一致存在“企業(yè)逃避債務(wù)、走向死亡”的誤解。隨著破產(chǎn)審判逐漸走向常態(tài)化，社會(huì)各界對(duì)破產(chǎn)法理念的了解也在逐漸加深。接下來(lái)，最高人民法院也將繼續(xù)通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)布典型案例等形式，廣泛宣傳破產(chǎn)制度功能和破產(chǎn)政策法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)各界更新理念，增進(jìn)全社會(huì)對(duì)破產(chǎn)審判工作的認(rèn)同和支持。使債權(quán)人認(rèn)識(shí)到破產(chǎn)法是債權(quán)概括性公平受償?shù)慕K極手段；使債務(wù)人認(rèn)識(shí)到，通過(guò)破產(chǎn)重整、和解程序企業(yè)能夠獲得復(fù)蘇機(jī)會(huì)；使債務(wù)人股東認(rèn)識(shí)到，破產(chǎn)法能夠?yàn)樗麄兲峁┲匦麻_(kāi)始的機(jī)會(huì)；使社會(huì)認(rèn)識(shí)到，破產(chǎn)法能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使市場(chǎng)資源得到有效、合理利用。
七、 關(guān)于“發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持市場(chǎng)化處置路徑”的問(wèn)題
您在提案中談到的該問(wèn)題，涉及以市場(chǎng)為衡量標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)處置問(wèn)題。落腳到破產(chǎn)審判中，即對(duì)于具有營(yíng)運(yùn)價(jià)值的困境企業(yè)發(fā)揮重整、和解程序的挽救功能，對(duì)于喪失經(jīng)營(yíng)價(jià)值的“僵尸企業(yè)”適用破產(chǎn)清算程序及時(shí)出清。這也是最高人民法院一直以來(lái)堅(jiān)持的導(dǎo)向。在去年11月印發(fā)的《全國(guó)民商事會(huì)議紀(jì)要》中再次強(qiáng)調(diào)，“及時(shí)發(fā)揮破產(chǎn)重整制度的積極拯救功能，通過(guò)平衡債權(quán)人、債務(wù)人、出資人、員工等利害關(guān)系人的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體價(jià)值最大化……推進(jìn)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、喪失經(jīng)營(yíng)價(jià)值的企業(yè)主體盡快從市場(chǎng)退出，通過(guò)依法簡(jiǎn)化破產(chǎn)清算程序流程加快對(duì)‘僵尸企業(yè)’的清理?！?/p>
綜上，您的建議在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上形成，全面準(zhǔn)確，基本涵蓋了破產(chǎn)審判工作的各個(gè)方面，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)意義，我們對(duì)此深表敬意。下一步，我們將繼續(xù)加大對(duì)全國(guó)破產(chǎn)審判工作的指導(dǎo)力度，切實(shí)發(fā)揮破產(chǎn)制度功能，為服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、營(yíng)造一流營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力司法保障。
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2020年9月22日
