發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2004年06月17日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔2002〕民立他字第53號
施行日期2004年06月17日
效力級別司法文件
湖北省高級人民法院：
你院《關于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示》收悉。經(jīng)研究，同意你院傾向性意見。檢察機關以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應受理，如已受理，應當駁回起訴。
附：關于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示與答復
一、 基本案情
2001年11月26日，恩施市人民檢察院以原告身份，向恩施市人民法院提起民事訴訟，稱被告張?zhí)K文在1993年至1995年承包該市農(nóng)資公司加油站期間，經(jīng)稅務機關核定，獲取期初存貨已征稅金73259.27元和留抵稅金57241.84元的資料兩套。1995年12月7日，張?zhí)K文調任恩施市石油公司經(jīng)理。任職期間，該市石油公司租賃了農(nóng)資公司加油站。此后，張?zhí)K文將兩套抵扣稅資料交石油公司，并安排會計人員計入其個人往來(應付款-張?zhí)K文)，以轉個人集資、取現(xiàn)金等方式從石油公司賬上獲取資金130501.11裕后經(jīng)調查，由于農(nóng)資公司加油站不符合抵扣條件和政策調整等原因，原經(jīng)稅務機關核定的兩套抵扣稅資料實際不能實現(xiàn)抵扣，故張?zhí)K文應返還已被其占有的國有資產(chǎn)130501.11裕此款經(jīng)恩施市人民檢察院多次催促，市石油公司不主張權利，故遲遲不能追回。恩施市人民檢察院遂以返還國有資產(chǎn)為由提起民事訴訟。恩施市人民法院經(jīng)審查受理了此案。
二、 爭議焦點
檢察機關以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份提起民事訴訟是否有法律依據(jù)。
恩施市人民檢察院認為檢察機關可以代表國家提起民事訴訟，理由是：
1． 《中華人民共和國憲法》第十二條規(guī)定：“國家保護社會主義公共財產(chǎn)，禁止任何組織、個人用任何手段侵占或破壞國家和集體財產(chǎn)。”當單位、個人的職務行為違法，造成國有資產(chǎn)流失時，作為法律監(jiān)督機關的人民檢察院，應當行使監(jiān)督權，防止國有資產(chǎn)流失；
2． 《中華人民共和國民事訴訟法》第十三條規(guī)定：“當事人有權在法律規(guī)定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利?！倍秶匈Y產(chǎn)管理法》規(guī)定，國有資產(chǎn)管理者在國有資產(chǎn)受到侵害時，必須依法保護。這表明，此時的國有資產(chǎn)管理者對其國有資產(chǎn)并不享有自由處分權。如其放棄主張權利，則必須依法糾正；
3． 《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定的支持起訴應理解為包括支持起訴和提起訴訟兩種方式；
4．2000年，最高人民檢察院發(fā)出了《關于強化檢察職能、依法保護國有資產(chǎn)的通址，檢察機關應充分發(fā)揮檢察職能，對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟；
5．1997年后，河南、黑龍江、四川等地法院曾受理、判決過這類民事案件。
被告張?zhí)K文認為恩施市人民檢察院不具備訴訟主體資格，人民法院應駁回其起訴。
三、 湖北省高級人民法院的意見
此案經(jīng)湖北省高級人民法院審判委員會討論，傾向性意見認為：檢察機關以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據(jù)。理由是：
1． 《中華人民共和國民法通則》第二條規(guī)定：“中華人民共和國民法調整平等主體公民之間、法人之間、公民和法人之間的財產(chǎn)關系和人身關系?！笔紫?，檢察機關對其起訴的標的即國有資產(chǎn)并不享有所有權，檢察機關與被告之間不具有權利義務關系；其次，民法屬私法范疇， 《中華人民共和國民事訴訟法》第十三條也規(guī)定，“當事人有權在法律規(guī)定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利”，檢察機關以代表國家為由提起民事訴訟，侵害了實際權利人的合法權利；再次，保護國有資產(chǎn)不受損失是應當?shù)?，但不能與平等主體之間的民事關系混為一起。對于確有造成國有資產(chǎn)流失犯罪行為的，檢察機關可以依照 刑法的有關規(guī)定，追究國有資產(chǎn)主管人的刑事責任，也可依照 《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條的規(guī)定督促或支持權利人起訴。
2．人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，應當按照 《人民檢察院組織法》的規(guī)定行使職權和履行職責， 《人民檢察院組織法》第5條明確規(guī)定了人民檢察院的職權范圍：(1)對于叛國罪、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。(2)對于直接受理的刑事案件，進行偵查。(3)對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。(4)對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。(5)對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監(jiān)督。并不包括為保護國有資產(chǎn)和公共利益以原告身份代表國家提起民事訴訟。
四、 最高人民法院立案庭意見
思施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示，經(jīng)研究，同意湖北省高級人民法院傾向性意見。檢察機關以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應受理；如已受理，應當駁回起訴。
五、 評析
觀點一：檢察機關以保護國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據(jù)，也不符合現(xiàn)行 民事訴訟法的規(guī)定。理由是：
1．檢察機關為保護國有資產(chǎn)和公共利益，以原告身份提起民事訴訟，目前缺少法律依據(jù)，也超出了 《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察機關的職責，與我國 憲法確立的檢察機關是法律監(jiān)督機關的原則不符。如果賦予檢察機關代為起訴的職權，同時，該機關又具有法律監(jiān)督的職能，將導致民事訴訟中當事人訴訟地位和訴訟權利的不平等，違反民事訴訟的基本原則，造成民事訴訟秩序混亂。
2． 《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@雖是檢察機關支持民事起訴的法律依據(jù)。但這里的“支持起訴”應理解為僅指檢察機關向人民法院申明支持態(tài)度，或向受害單位、個人提供必要幫助。而不應擴大理解為支持起訴與提起訴訟兩種方式。因為，從字義解釋，“支持起訴”為支持他人起訴；“提起訴訟”為本人向法院起訴。
3．按照 《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，提起訴訟的“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。本案可能存在張?zhí)K文侵占公有資產(chǎn)，有關單位怠于行使權力而使國家利益受到損害的情況。但與案件有直接利害關系的應是國家，而非某一具體的公民、法人、或者組織，亦非恩施市人民檢察院。因此，其并非適格的原告。除非法律規(guī)定，此情況下，國家即檢察機關，檢察機關即國家；或者檢察機關可代表國家提起民事訴訟。
觀點二：我國民事訴訟立法應確立公益訴訟制度，基于保護國有資產(chǎn)和公共利益等考慮，賦予檢察機關提起民事、行政訴訟的權利。
所謂公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織、個人，根據(jù)法律的授權，對違反法律侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。
公益訴訟與私益訴訟相對應。一般而言，私益訴訟是因保護公民、法人的合法民事權益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障公共利益而引發(fā)的訴訟。公益訴訟既可以由國家授權的檢察機關和政府機關代表國家提起公訴，又可以由利害關系人以國家授權機關的名義或以個人的名義提起訴訟。
公益訴訟源于羅馬法，其理論依據(jù)是國家公權對私法活動的必要干預。意思自治原則和處分原則是私法的基本原則，但這一原則并不是絕對的。國家必要干預不是否認民法的私法性質，而是對借口意思自治原則和處分原則實施民事行為侵害國家和公眾利益的行為，在雙方受益，國家受害，無人起訴；或者國家利益、社會公益和個人利益受損，當事人不訴、不能訴、怠訴的情況下，進行必要的干預。
公益訴訟在英美法系國家的大致情況是：《美國法典》有關規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種民事案件中，有權參加訴訟，其中包括檢察官有權對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴?！睹绹鴧^(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定，在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用美利堅合眾國的名義提起。典型的有相。關人訴訟、職務履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。相關人訴訟是指當司法部長決定不親自起訴違法行為時，私人可以以司法部長(或國家或州)的名義起訴。職務令請求訴訟是指美國很多州的法律允許私人在公務員未履行其義務的場合，以市民的身份并根據(jù)其義務的具體內容向法院提起請求發(fā)布職務履行令的訴訟；禁令請求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起請求禁止公共資金違法支出的訴訟。
法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權以主當事人的身份提起訴訟，也可以作為從當事人參與訴訟，并可以上訴。特定案件的范圍，一般包括三類：(1)涉及親子關系、婚姻無效、監(jiān)護、禁治產(chǎn)人的案件；(2)雇傭勞動案件；(3)個人破產(chǎn)、法人清算重整的案件等。
我國理論界對檢察機關為保護國有資產(chǎn)、維護社會公共利益，提起民事訴訟，是較普遍認可的。只是對檢察機關的法律地位，有當事人說和監(jiān)督機關說的爭論。未來趨勢應是在 《民事訴訟法》修改中增加這方面的制度。從社會生活的角度看，我國經(jīng)濟體制改革過程中，國有資產(chǎn)流失是個極為嚴重的問題，國家國有資產(chǎn)部門調查，共有10大流失渠道，58種表現(xiàn)。這種現(xiàn)象必須制止。為保護國有資產(chǎn)和公共利益，建立公益訴訟法律制度是十分必要的。
觀點三：為保持司法統(tǒng)一，人民法院必須嚴格依法受理案件，以免引起司法秩序混亂。
近年來，地方人民法院受理、審理檢察機關為原告的“民事案件”屢見報端。如2002年，山西省法院審結了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫(yī)院未經(jīng)市國有資產(chǎn)管理局的同意評估而擅自轉讓辦公用房及設施，為保護國有財產(chǎn)，檢察院積極主動代表國家提起訴訟；另一例是國有企業(yè)鄉(xiāng)寧縣煤運公司在代替被保證人履行債務之后，怠于行使對被保證人的追償權，檢察院為追回國有的財產(chǎn)而提起訴訟。法院受理這類案件的動機是好的，據(jù)反映，社會效果也是好的。但重要的一點是有無法律依據(jù)，這是關系法律統(tǒng)一實施的重大原則問題。
