【發(fā)布部門】 全國人民代表大會
【發(fā)布日期】 2012.07.20
【實施日期】 2012.07.20
【時效性】 現(xiàn)行有效
【效力級別】 工作文件
全國人民代表大會內務司法委員會關于《中華人民共和國殘疾人保障法》立法后評估的報告
全國人民代表大會常務委員會：
根據(jù)《全國人大常委會2012年工作要點》關于“對殘疾人保障法開展立法后評估，為修改完善法律、加強和改進有關工作提供依據(jù)”的部署，內務司法委員會會同常委會法制工作委員會、中國殘疾人聯(lián)合會組成評估工作領導小組和工作機構，在民政部、人力資源和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部等有關部門的積極配合和幫助下，對殘疾人保障法設立的一些主要法律制度進行了評估。現(xiàn)將評估情況報告如下：
一、殘疾人保障法立法后評估的背景、目的和方法
（一）評估背景
中國特色社會主義法律體系形成后，修改完善法律和制定配套法規(guī)擺到立法工作更加重要的位置上來。吳邦國委員長就立法后評估工作多次指出，要在總結試點經(jīng)驗基礎上，積極開展立法后評估工作，通過多種形式，對法律制度的科學性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性等作出客觀評價，為修改完善法律、改進立法工作提供重要依據(jù)。為落實吳邦國委員長的指示精神，探索立法后評估規(guī)范化、制度化的有效方法和途徑，結合《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱殘疾人保障法）實施20周年，內務司法委員會會同有關部門對殘疾人保障法設定的一些主要制度進行了立法后評估。
殘疾人保障法于1990年12月28日頒布，1991年5月15日起實施，2008年4月，第十一屆全國人大常委會第二次會議進行了修改。殘疾人保障法是保障殘疾人權益、發(fā)展殘疾人事業(yè)的一部重要法律，實施20多年來，在保障殘疾人權益、促進殘疾人事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。我國殘疾人事業(yè)起步較晚，基礎相對薄弱，要全面發(fā)展殘疾人事業(yè)，促進殘疾人狀況的改善，需要在加強殘疾人社會保障體系和服務體系建設的同時，不斷完善相關法律制度，為殘疾人事業(yè)發(fā)展提供法律保障。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得的成就，為全面發(fā)展殘疾人事業(yè)打下了堅實的基礎，也為進一步完善保障殘疾人權益法律制度創(chuàng)造了條件。
（二）評估目的
對殘疾人保障法立法后評估，目的在于通過對其主要制度設計的科學性、合理性和可操作性進行評價，為考量是否需要修改完善提供依據(jù)。同時，通過對其實施情況的定量、定性分析，發(fā)現(xiàn)實施中存在的問題，對改進法律實施提出有針對性的建議，努力營造與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、有利于殘疾人事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，落實黨中央提出的著力保障和改善民生的要求，推動殘疾人事業(yè)進一步發(fā)展。
（三）評估方法和過程
本次立法后評估采用定性與定量相結合的方法，包括文獻研究、問卷調查、實地調研和統(tǒng)計分析等。
文獻研究主要是通過查閱和分析現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，立法檔案資料，各級人大的相關執(zhí)法檢查報告、專題調研報告，各級殘聯(lián)及教育、工信、民政、財政、人社、住建、衛(wèi)生等相關政府部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、工作報告和研究報告來完成。
問卷調查采用多階段、分層抽樣調查的方法進行。在抽取殘疾人樣本的同時，調查殘疾人所居住社區(qū)的居民、所在地政府相關部門工作人員及部分相關政府部門。此次立法后評估共調查了1217名14周歲以上的殘疾人，其中城鎮(zhèn)613人，農(nóng)村604人；617名18周歲以上的殘疾人所居住的社區(qū)的居民，其中城鎮(zhèn)311人，農(nóng)村306人；504名政府部門工作人員；6個?。ㄖ陛犑校?、9個地區(qū)（市）、12個縣（區(qū)）的189個部門。
實地調研在海南、四川等地進行。李建國副委員長參加了在海南省的調研。調研通過召開座談會、實地考察、隨機走訪等方式，深入基層、深入群眾、深入殘疾人群體，了解社會各界對法律制度及實施情況的評價、意見和建議，共召開11場約150名各界人士參加的專題座談會，實地考察多家殘疾人康復和勞動就業(yè)服務機構，形成了2份實地調研報告。
統(tǒng)計分析主要是根據(jù)收集到的各種信息，對評估的主要內容，從不同角度進行比較研究，客觀評價法律制度及實施情況。
本次立法后評估共形成了關于殘疾人康復、教育、就業(yè)、社會保障和無障礙建設等5份專題報告、1份現(xiàn)場調查報告和2份實地調研報告，在此基礎上形成本報告。
二、殘疾人保障法立法后評估的內容和標準
康復、教育、就業(yè)、社會保障是殘疾人最重要、最基本的權益，無障礙環(huán)境是殘疾人權利實現(xiàn)的一個重要保障。本次立法后評估將殘疾人保障法第二章殘疾人康復制度、第三章殘疾人教育制度、第四章殘疾人就業(yè)制度、第五章殘疾人社會保障制度和第七章無障礙建設制度作為評估的重點。
評估標準：對上述重點，圍繞法律制度設計、法律實施保障和法律實施績效三個層面進行評估。在法律制度設計方面，通過考察其是否符合立法原則，內容是否完整及是否與《殘疾人權利公約》相銜接，評估其科學性、合理性；通過考察各項條款是否清晰、明確、具體，評估其可操作性。在法律實施保障方面，通過考察與殘疾人保障法相配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件制定及實施情況，評價各級法律實施責任部門是否履行法定職責，是否為法律實施提供保障。在法律實施績效方面，通過考察殘疾人事業(yè)的發(fā)展狀況，特別是傾斜于、服務于殘疾人的各項優(yōu)惠、扶助政策落實情況，評估法律實施的實際效果。
三、殘疾人保障法立法后評估結論
（一）制度設計較科學、合理，具有較強的可操作性
殘疾人保障法在保障殘疾人康復權、教育權、勞動權、社會保障權和享有無障礙環(huán)境等方面的制度設計上，立法意圖明確，符合憲法原則和我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際，基本實現(xiàn)了與《殘疾人權利公約》相銜接。各項制度內容比較全面、結構比較合理、大多數(shù)條款比較嚴謹，表現(xiàn)為設定的殘疾人權益比較完整，政府及有關部門和社會組織的職責比較明確，保障措施比較具體，比較具有可操作性，特別是對各類保障措施和各級政府及有關部門保障責任的設定，體現(xiàn)了殘疾人保障法總則中關于“國家維護殘疾人的合法權益、發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人平等地充分參與社會生活、共享社會物質文化成果”的立法宗旨和基本原則。
（二）法律實施保障逐步加強
1990年殘疾人保障法頒布后，國務院積極開展殘疾人保障法配套行政法規(guī)制定工作，先后制定了《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和《無障礙環(huán)境建設條例》。國務院各有關部門在法定職責范圍內，分別制定了70余件落實殘疾人保障法的規(guī)章、標準等規(guī)范性文件。全國31個?。▍^(qū)、市）和部分較大的市結合本地實際，制定了殘疾人保障法實施辦法。2008年，殘疾人保障法修訂后，已有19個?。▍^(qū)、市）修改了本地的殘疾人保障法實施辦法或制定了殘疾人保障條例。部分地方政府還在殘疾人就業(yè)、社會保障和無障礙環(huán)境建設等方面制定了規(guī)范性文件，將殘疾人保障法及相關法律的規(guī)定進一步細化。以憲法為核心，以殘疾人保障法為基礎，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為配套，以國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為補充的保障殘疾人權益法律規(guī)范體系基本形成。
各級政府認真履行法定職責，從“八五”到“十二五”，始終將殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國務院有關部門制定了多個發(fā)展殘疾人事業(yè)的五年計劃（綱要）和配套實施方案，對殘疾人權益保障工作的指導原則、目標、任務、措施、監(jiān)測和績效評估等做出具體安排。地方各級政府也相繼出臺了本地區(qū)發(fā)展殘疾人事業(yè)的五年計劃。這些計劃（綱要）的執(zhí)行，為法律的實施奠定了基礎。僅“十一五”期間，中央財政通過多種渠道，共安排殘疾人康復、托養(yǎng)、服務設施建設、危房改造、家庭無障礙改造等專項資金56.37億元，比“十五”時期增長189.97%。各地方政府也在地方財政中做了相應的資金安排。海南省“十一五”期間，各級財政共安排殘疾人事業(yè)補助資金2.96億元，相當于“十五”時期的3倍。四川省僅2011年就投入資金3.35億元，落實各項殘疾人扶助項目，使44.62萬殘疾人受益。
（三）法律實施的績效不斷凸顯
1.殘疾人平等參與社會生活、共享改革發(fā)展成果的狀況得到改善。一是殘疾人權益保障狀況得到了大多數(shù)受訪殘疾人的肯定。問卷調查結果顯示，84.4%的受訪殘疾人認為和10年前相比，殘疾人權益保障狀況進步“非常明顯”或“比較明顯”，只有6.5%的受訪殘疾人認為“不太明顯”或“不如以前”。二是大部分殘疾人對權益保障狀況表示滿意。超過65%的受訪殘疾人對目前的殘疾人權益保障狀況表示“很滿意”（18.7%）或“比較滿意”（46.4%），表示“不太滿意”和“很不滿意”的比例不足5%。三是受訪居民遇到殘疾人權益受侵害情況的頻率較低。有48.8%的人表示從未遇到過殘疾人權益受侵害事件，另有49.3%的人表示偶爾遇到過，只有1.9%的受訪居民表示經(jīng)常遇到。四是超過96%的受訪政府部門工作人員認為當前殘疾人事業(yè)發(fā)展情況與自己剛接觸這項工作時有明顯進展。受訪政府部門工作人員對殘疾人保障法的執(zhí)行情況較為認可，超過80%的政府部門工作人員認為殘疾人保障法得到了完全執(zhí)行（20.2%），或是大部分得到了執(zhí)行（61.7%），另有17.7%認為部分得到了執(zhí)行。
2.康復服務體系建設初見成效。一是康復服務覆蓋面不斷擴大。由康復機構、教育機構、殘疾人服務設施以及社區(qū)衛(wèi)生站、康復站等組成的，集康復管理、技術指導和服務為一體的康復服務網(wǎng)絡體系正在形成。截至2010年底，全國共有各級各類康復服務機構1.5萬個，社區(qū)康復站18.6萬個，社區(qū)康復協(xié)調員31.4萬名。二是康復服務水平逐步提高?！笆晃濉逼陂g，中央財政安排殘疾人康復專項補助資金8.46億元，用于貧困殘疾人的視力殘疾康復、聽力語言殘疾康復、肢體殘疾康復、智力殘疾康復、精神病防治康復、殘疾人輔助器具供應服務等。從2009年起，中央財政設立了“貧困殘疾兒童搶救性康復項目”，截至2011年，共安排專項補助資金7.11億元，為符合條件的城鄉(xiāng)有康復需求的視力、聽力、語言、肢體、智力殘疾和孤獨癥兒童提供資助，并安排康復人才培訓專項資金0.3億元。2009年，中央財政加大了對公共衛(wèi)生的投入，支持實施貧困白內障患者復明工程，2011年完成白內障復明手術75.8萬例，為31萬名貧困白內障患者免費施行了復明手術。2010年，中央財政一次性安排精神衛(wèi)生體系建設補助資金14.9億元，支持衛(wèi)生系統(tǒng)470所市級以上（含縣級市）精神衛(wèi)生機構和地市級綜合醫(yī)院精神科、民政系統(tǒng)112所精神衛(wèi)生機構、公安部門26所安康醫(yī)院購置必要的醫(yī)療設備。
3.殘疾人教育穩(wěn)步發(fā)展，殘疾人受教育水平逐步提高。一是殘疾人義務教育發(fā)展較快。殘疾人保障法實施以來，我國義務教育階段的特殊教育，在機構數(shù)量、在校生人數(shù)和專任教師人數(shù)三個方面逐年增加。1990年全國特殊教育學校為746所，在校學生7.2萬人，專任教師1.4萬人。到2010年底，特殊教育學校增加到1706所，在校學生達42.6萬人，專任教師4萬余人。全國未入學適齡殘疾兒童少年總數(shù)從2000年的39.1萬人降至2010年的14.5萬人。二是殘疾人學前教育取得一定發(fā)展。我國3-6歲殘疾兒童接受學前教育的比例為43.9%，僅略低于全國3-6歲兒童入園率（50.9%）。三是高級中學以上殘疾人教育發(fā)展態(tài)勢較好。20世紀90年代初，我國高級中等特殊教育基本處于空白狀態(tài)，到2011年，全國特殊教育普通高中班（部）達179個，在校生7207人。中等職業(yè)教育機構131所，在校生11572人。全國有33所開辦各類高等特殊教育的學校，具備博士、碩士、本科、專科四個辦學層次。四是殘疾人受教育程度有所提高。抽樣調查結果顯示，每十萬殘疾人口中接受大學教育的人數(shù)從1987年的287人上升到2010年的1139人，提高了3倍；全國15歲及以上殘疾人口的文盲率比1987年降低了15.71個百分點。五是殘疾人受教育程度的性別差異逐漸縮小。以小學受教育程度為例，65歲以上年齡組男性僅比女性高27.7個百分點，55-64歲年齡組男性比女性僅高11.2個百分點，45-54歲年齡組男女比例基本持平。6-24歲年齡組的殘疾人口，兩性的受教育程度在各個層次的差距不明顯。
4.殘疾人就業(yè)狀況得到改善。一是殘疾人就業(yè)服務體系建設進展較快。目前，我國各地普遍建立了殘疾人就業(yè)服務機構。截至2010年底，全國共有殘疾人就業(yè)服務機構3019個，基本覆蓋了全國縣級以上的行政區(qū)域，初步形成了省、地、縣三級就業(yè)服務體系。其中，省級殘疾人就業(yè)服務機構31個，地區(qū)（州、盟）殘疾人就業(yè)服務機構55個，市（含地級市、縣級市）殘疾人就業(yè)服務機構634個，縣殘疾人就業(yè)服務機構1506個，市轄區(qū)殘疾人就業(yè)服務機構793個。二是城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)總量保持基本穩(wěn)定，就業(yè)方式日益多樣化。自2004年以來，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)人數(shù)一直穩(wěn)定在430萬人左右，2011年就業(yè)規(guī)模為440.5萬人。三是農(nóng)村殘疾人從業(yè)人數(shù)有所增加。2006年農(nóng)村殘疾人從業(yè)人數(shù)為1672萬人，2011年達到了1748.8萬人，其中，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的殘疾人占77%。
5.殘疾人社會保障體系初步形成，社會保障狀況得到改善。一是包含社會保險、社會救助、社會福利和特別扶助措施等內容的多層次殘疾人社會保障體系初步形成。二是殘疾人參加社會保險的比例有所上升。中國殘疾人狀況和小康進程監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年度城鎮(zhèn)殘疾人至少參加了一種社會保險的比例達76.1%，比2007年度增加34個百分點；2010年度參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的比例，比2007年度增長14.1%；城鎮(zhèn)殘疾人參加基本醫(yī)療保險的比例從2007年度的36%上升到2010年度的74.4%；農(nóng)村殘疾人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例由2007年度的84.4%上升到2010年度的96%。三是殘疾人城鄉(xiāng)最低生活保障覆蓋率不斷提高。城鄉(xiāng)領取最低生活保障金和得到救濟的比例分別由2007年度的32.2%和39.1%增加到2010年度的52.6%和56.3%。
6.城市無障礙化基本格局初步形成，無障礙環(huán)境有所改善。一是我國大中城市初步形成了無障礙化的基本格局。2002年起在北京等12個城市開展創(chuàng)建全國無障礙設施建設示范城市工作，2007年在100個城市開展了創(chuàng)建全國無障礙建設城市活動。目前，對這些城市的醫(yī)院、銀行、車站、商場、文化體育場所無障礙建設和改造的檢查驗收工作已全部完成。二是信息交流無障礙逐步發(fā)展。中央、省級和部分地市電視臺在節(jié)目中配備了字幕、開辦了手語新聞欄目；部分城市的銀行、郵局等行業(yè)推出了手語服務；圖書館為盲人讀者配備了有聲讀物；一些企業(yè)開發(fā)了盲人上網(wǎng)軟件和聾人專用通訊設備。調查結果顯示，所調查的12個市、縣，在主要公共場所和公共交通設施上都有信息屏幕顯示系統(tǒng)和語音提示系統(tǒng)，為殘疾人出行提供了便利。中國盲人數(shù)字圖書館于2008年9月正式開通，有2500多本電子圖書、6000多首音頻資料及480多個視頻講座，日均點擊量達8.4萬次。三是殘疾人無障礙服務網(wǎng)絡初具規(guī)模。目前，全國殘聯(lián)系統(tǒng)在每個省會城市都建立了省級服務中心；50%以上的縣級殘疾人綜合服務設施內有無障礙設備、產(chǎn)品和服務；發(fā)達地區(qū)的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無障礙設備、產(chǎn)品和服務開始進入殘疾人家庭。從2009年起，全國機場免費為具備乘機條件的殘疾人提供無障礙設施、設備或特殊服務。從2012年1月1日起，鐵道部實行在旅客列車上設置殘障人專用座席，每趟旅客列車預留一定數(shù)量的殘疾人旅客專用票，并計劃3年內改造5000節(jié)無障礙車廂。
（四）評估中發(fā)現(xiàn)的問題
1.立法缺陷。
一是個別條款之間不盡一致。如第二十一條第三款、第四款關于各級政府對接受義務教育的殘疾學生、貧困殘疾人家庭的學生提供扶助的規(guī)定。兩款規(guī)定的受助對象范圍不一致，第三款僅將殘疾兒童、少年納入了政府受助對象范圍，將貧困殘疾人家庭的兒童、少年排除在外。
二是個別條款內容不夠全面。如殘疾人社會保障制度中對農(nóng)村殘疾人的社會保障問題規(guī)定過少，且存在一些欠妥當?shù)牡胤健?br/>
三是個別條款不夠具體。如關于對殘疾人權益保障工作的實施和監(jiān)測，法律雖有規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，相關部門定位不夠具體，權責劃分不夠明確。
2.實施中存在的問題。
一是配套法規(guī)、規(guī)章不夠健全。殘疾人保障法實施20多年來，雖然已制定了與之相配套的《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業(yè)條例》和《無障礙環(huán)境建設條例》，但在殘疾人康復等重要制度方面至今還沒有配套法規(guī)，造成在法律實施過程中，有些制度實施較好，有些制度還未落實到位。
二是法律實施的資金投入機制有待完善。如對不同來源的資金投入缺乏相互間協(xié)調機制；資金投入多采用項目制，穩(wěn)定性不夠，缺乏長效機制；對不同地區(qū)的資金投入缺乏通盤統(tǒng)籌機制，致使經(jīng)濟落后地區(qū)對殘疾人事業(yè)的資金投入無法保障。
三是普法宣傳有待進一步加強。調查顯示，受訪殘疾人中有35.5%還不知道有殘疾人保障法，有23.9%知道有該法但不了解內容，有36.2%了解部分內容，只有4.4%知道該法并了解主要內容。受訪居民對殘疾人保障法知曉程度較高，達85.1%，但只有9.6%表示了解其主要內容。
四是法律制度有待全面落實。由于配套制度措施不夠完善和資金投入不足，此次評估的殘疾人康復、教育、就業(yè)、社會保障等制度實施績效與法律規(guī)定的目標還存在一定差距。
在康復制度方面。一是基本醫(yī)療保障需要加強。目前，大多數(shù)地區(qū)只將9項康復項目納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障的支付范圍，與殘疾人康復的實際需求有較大的差距。同時，醫(yī)療保險報銷比例過低。調查顯示，在有醫(yī)療康復需求的受訪殘疾人中，29.6%認為需要的醫(yī)療康復項目沒有納入報銷范圍，58.1%認為醫(yī)療保險報銷比例過低。二是醫(yī)療、救助和康復訓練服務及輔助器配備需要加強。據(jù)第二次殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，需要醫(yī)療、救助、康復訓練服務和配備輔助器殘疾人的比例分別為72.8%、27.7%和38.6%，而接受過上述服務的只占35.6%、8.5%和7.3%。此次調查顯示，約有五分之四的殘疾人急需醫(yī)療康復服務，22.7%的受訪殘疾人表示希望政府幫助解決醫(yī)療和康復服務的問題。三是康復服務覆蓋面有待擴大。全國54.7萬個社區(qū)（村）中，有30.2萬個社區(qū)（村）沒有開展社區(qū)康復服務，占全部社區(qū)（村）總數(shù)的55%。建有社區(qū)康復服務站的社區(qū)（村）14.5萬個，僅占全部社區(qū)（村）總數(shù)的26.5%。四是康復服務人才嚴重不足，特別是西部地區(qū)和農(nóng)村的康復人才極度匱乏。五是大多數(shù)省份對殘疾人配備輔助器具缺乏必要的經(jīng)濟支持措施。
在殘疾人教育方面。一是教育資源亟待增加，特別是面向殘疾人的學前教育和職業(yè)教育資源不足，影響了特殊教育制度的落實。目前，國內長期開辦的盲童學前教育機構僅有9所，2011年全國共有殘疾人中等職業(yè)教育機構131所，教育規(guī)模與質量還不能滿足殘疾人接受職業(yè)教育的愿望和要求。二是特殊教育資源區(qū)域分布不均衡，影響了殘疾人教育制度實施的普遍性。義務教育階段的特教學校在東、中、西部比例分布為44.9%、32.2%和22.9%，而東、中、西部地區(qū)學齡殘疾兒童少年的比例分布為34.1%、35.4%和30.5%。三是特殊教育師資力量薄弱，專業(yè)化水平不高，妨礙了法律實施的效果。按照國家關于特教學校生師比為4∶1的規(guī)定，我國義務教育階段特教教師缺口近9萬人。特教教師專業(yè)化水平不高，現(xiàn)有特教教師中大專及以上學歷的僅占54.7%。四是經(jīng)濟困難是殘疾人接受教育的最大障礙。調查發(fā)現(xiàn)，66.2%的殘疾人表示經(jīng)濟困難影響了接受教育。
在殘疾人就業(yè)方面。一是殘疾人就業(yè)狀況需進一步加以改善。根據(jù)中國殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告，2010年度，勞動年齡段生活能夠自理的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)比例為34.0%，農(nóng)村殘疾人就業(yè)比例為49.2%。2010年，城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率為8.6%，高于當年全國4.1%的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。調查顯示，77.6%的政府部門工作人員和64.8%的受訪居民認為，就業(yè)是目前殘疾人面臨的主要問題。二是殘疾人就業(yè)服務需進一步加強。殘疾人職業(yè)培訓覆蓋面小、培訓內容與就業(yè)缺乏有效銜接及就業(yè)信息缺乏、渠道不暢通等影響了殘疾人就業(yè)。調查顯示，46.4%的受訪殘疾人認為就業(yè)面臨的最主要困難是缺乏專業(yè)知識和技能，23.8%認為缺少就業(yè)信息。受訪政府部門工作人員中有47.4%的人也有相同認識。三是對殘疾人的就業(yè)歧視仍然存在，殘疾人就業(yè)環(huán)境有待進一步改善。近35%的受訪殘疾人表示受到就業(yè)歧視。76.6%的受訪政府部門工作人員認為用人單位不愿雇傭殘疾人是妨礙殘疾人就業(yè)的重要原因。
在社會保障方面。一是社會保障覆蓋面有待進一步提高。中國殘疾人狀況和小康進程監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年仍有23.9%的城鎮(zhèn)殘疾人沒有參加任何社會保險，其中殘疾人個體工商戶的參保狀況更差，參保比例僅為6.3%。此次調查顯示，約有27.1%的受訪殘疾人沒有參加任何社會養(yǎng)老保險。二是對殘疾人的特殊扶助措施需要進一步加強。目前在多數(shù)地區(qū)殘疾人低保標準與正常人沒有區(qū)別或區(qū)別不大，且覆蓋率需進一步提高，殘疾人“應保盡?！敝贫壬形赐耆鋵?。2010年全國城鎮(zhèn)殘疾人的最低生活保障率為81.4%，農(nóng)村殘疾人的最低生活保障率僅為69.4%，大部分地區(qū)尚未建立貧困殘疾人生活補貼制度，已建立的地區(qū)大多標準較低，只有個別地區(qū)開始實施護理補貼制度。三是殘疾人生活狀況有待進一步提高。調查數(shù)據(jù)顯示，受訪城鎮(zhèn)殘疾人家庭年人均收入為8708.4元，農(nóng)村殘疾人家庭年人均收入3629.9元，大大低于當年全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭人均19109元和5919元收入水平。47%的受訪居民表示身邊殘疾人的生活狀況“一般”，另有4.9%認為“生活狀況很差”，24.5%認為“生活狀況較差”。
在無障礙設施方面。一是無障礙環(huán)境建設任重道遠。目前，我國無障礙設施的建設工作主要在大中城市展開，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的無障礙建設基本處于空白。調查顯示，67.7%的受訪殘疾人在無障礙環(huán)境方面遇到了困難。二是現(xiàn)有無障礙設施建設不規(guī)范、被破壞或占用的問題嚴重。例如北京市公共建筑中無障礙設施的質量達到國際標準的僅占三分之一，相當比例的無障礙設施需要進行改造。三是信息交流無障礙與社會的總體需要相差較遠。調查結果顯示，有45%的受訪殘疾人表示在日常生活中需要信息交流無障礙服務，對于視力殘疾人而言，該項比例達到69%。絕大部分省市的政府門戶網(wǎng)站缺少無障礙設計，有無障礙設計的網(wǎng)站也不夠全面，僅適用于聾人、肢殘、智殘等殘疾人，盲人瀏覽則無語音提示；縣（市、區(qū)）級電視臺幾乎沒有電視手語節(jié)目和加配字幕。無障礙環(huán)境的不足影響了殘疾人的社會參與，監(jiān)測顯示，2010年度全國殘疾人社區(qū)活動參與率僅為33.7%。
四、建議
（一）進一步完善殘疾人法律體系
1.加快與殘疾人密切相關法律的立法工作。社會救助法、社會福利法等法律與殘疾人密切相關，應加快立法進程，并在適用對象、內容、程序、保障機制等方面突出對殘疾人的優(yōu)惠措施，明確扶助方法和途徑，促進殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。
2.完善與殘疾人保障法相配套的行政法規(guī)。國務院有關部門應借鑒在殘疾人就業(yè)、教育和無障礙環(huán)境等方面的立法經(jīng)驗，盡快制定《殘疾人康復條例》，依照修改后的殘疾人保障法和義務教育法，盡快修訂《殘疾人教育條例》，使之與上位法保持一致。
（二）進一步完善實施殘疾人保障法的政策措施
1.依照殘疾人保障法的規(guī)定，各級政府及有關部門要進一步完善和細化相關實施措施，特別是在醫(yī)療康復、特殊教育、勞動就業(yè)、社會保障等方面，制定傾斜于殘疾人的特殊優(yōu)惠政策和扶助措施，把“國家采取輔助方法和扶持措施，對殘疾人給予特別扶助，減輕或者消除殘疾影響和外界障礙，保障殘疾人權利的實現(xiàn)”的規(guī)定落到實處。積極引導社會力量興辦殘疾人服務機構，建立社會力量投資殘疾人服務業(yè)的激勵機制。落實殘疾人保障法關于“國家鼓勵社會組織和個人為殘疾人提供捐助和服務”的規(guī)定，動員全社會發(fā)揚人道主義精神，理解、尊重、關心、幫助殘疾人，切實保障殘疾人平等充分參與社會生活，共享社會物質文化成果。
2.加強法制宣傳教育。有關部門應開展經(jīng)常性的殘疾人保障法宣傳教育活動，把普及法律知識融入保障殘疾人權益的各項工作之中，認真落實禁止歧視殘疾人的法律規(guī)定，鼓勵和支持殘疾人自立、自強，積極參與社會生活，塑造平等、公正的無歧視氛圍和人人理解、幫助、尊重、關心殘疾人的社會風尚。全面普及母嬰保健和預防殘疾的科學知識，提升全民預防意識，建立健全出生缺陷預防和早期發(fā)現(xiàn)、早期治療機制，預防殘疾發(fā)生，減輕殘疾程度。
3.加強法律實施監(jiān)督，提高實施效果。為提高殘疾人保障法的實施效果，解決此次立法后評估反映出的問題，建議全國和地方各級人大常委會加大對法律實施的監(jiān)督力度，國務院及有關部門和地方各級政府要根據(jù)法定職責，加強對法律實施情況經(jīng)常性的檢查、監(jiān)督和指導，推動相關配套措施的建立、完善，加大投入力度，及時總結和推廣好的經(jīng)驗，進一步推動法律的有效實施。
以上報告，請審議。
全國人民代表大會內務司法委員會
2012年7月20日
