發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2013年12月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2013年12月25日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
--2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），是在我國全面建設(shè)小康社會關(guān)鍵時期，深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式攻堅時期發(fā)布實施的綱領(lǐng)性文件。全面評估《綱要》實施進展情況，推進《綱要》順利實施，對推動科學(xué)發(fā)展、全面建成小康社會具有十分重要的意義。按照《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》要求，重點圍繞《綱要》明確的主題主線、主要目標、戰(zhàn)略任務(wù)、重大改革、重點工程等實施進展情況進行全面評估，并在深入分析存在的主要問題和挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，立足《綱要》實施、著眼長遠發(fā)展，提出強化實施的對策建議。
一、 《綱要》實施總體順利
在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導(dǎo)和全國各族人民共同努力下，《綱要》主要目標實現(xiàn)程度良好，各項重大戰(zhàn)略任務(wù)積極推進，經(jīng)濟社會發(fā)展取得新成就。
經(jīng)濟增長超過預(yù)期目標。2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經(jīng)濟增速高于《綱要》年均增長7%的預(yù)期目標。就業(yè)、物價、國際收支等主要宏觀調(diào)控目標也基本實現(xiàn)。
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得新進展。內(nèi)需對經(jīng)濟增長的貢獻提高，消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻總體呈上升趨勢。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)進一步鞏固，糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”，連續(xù)7年穩(wěn)定在萬億斤以上。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得進展，服務(wù)業(yè)增加值比重由2010年的43.2%提高到2012年的44.6%。重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，綜合交通運輸體系加快發(fā)展，現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系逐步完善，水利建設(shè)扎實推進。城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進，城鎮(zhèn)化率從2010年的49.95%提升到2012年的52.57%；城鄉(xiāng)收入差距趨于縮小，城鄉(xiāng)居民收入比從2010年的3.23：1縮小到2012年的3.10：1。農(nóng)村水電路氣房等建設(shè)加快、條件改善。區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強，東、中、西、東北人均地區(qū)生產(chǎn)總值差距由2010年的2.11.11.01.5縮小到2012年的1.81.01.01.5。
科技教育水平穩(wěn)步提高?？萍紕?chuàng)新能力持續(xù)提升，科技投入和產(chǎn)出大幅度增長，對經(jīng)濟增長的貢獻增強。2012年全社會研發(fā)經(jīng)費支出突破1萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到1.98%，一些關(guān)鍵核心技術(shù)取得突破，取得一批以載人航天、探月工程、北斗導(dǎo)航、載人深潛、深水鉆井平臺為代表的重大創(chuàng)新成果。截至2013年6月底，每萬人口發(fā)明專利擁有量達到3.65件，提前實現(xiàn)《綱要》目標。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，2012年財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例首次突破4%；九年義務(wù)教育鞏固率和高中階段教育毛入學(xué)率分別達到91.8%和85%，比2010年分別提高2.1個和2.5個百分點。
資源節(jié)約環(huán)境保護力度加大。資源利用效率持續(xù)提升，前兩年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗累計降低5.54%，實行最嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度，守住18億畝耕地紅線，單位工業(yè)增加值用水量兩年累計降低20%。主要污染物排放總量控制取得成效，化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮排放總量前兩年分別累計下降5.03%、6.62%、4.1%。應(yīng)對氣候變化工作穩(wěn)步推進，二氧化碳排放強度累計下降6.6%，基本完成階段目標。生態(tài)文明建設(shè)扎實推進，強化重點生態(tài)功能區(qū)、江河源頭區(qū)和重要水源地保護，生態(tài)補償機制不斷完善，補償力度逐步加大。截至2012年底，森林面積增加約750萬公頃；森林蓄積量增加6億立方米，提前實現(xiàn)《綱要》目標。
人民生活水平不斷提高。前兩年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均實際增長均高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增速。合理調(diào)整收入分配關(guān)系，職工最低工資標準年均上升近15%，收入分配差距有所縮小。社會保障體系建設(shè)全面推進，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋；全民基本醫(yī)保體系初步形成，城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率提高3.4個百分點，提前完成《綱要》目標；城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)力度加大，截至2013年6月底累計新開工建設(shè)2264萬套；城鄉(xiāng)最低生活保障制度逐步完善，保障水平不斷提高；實施新的國家扶貧標準，繼續(xù)加大扶貧工作力度。堅持計劃生育基本國策，前兩年總?cè)丝谀昃鲩L4.9‰，低于7.2‰的《綱要》控制目標。
社會事業(yè)和社會管理得到加強。覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系初步建成，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和實力不斷壯大，文化體制改革繼續(xù)推進。公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)得到加強，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系進一步完善，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革扎實推進。公共體育健身設(shè)施不斷改善，體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，全民健身運動廣泛開展。加強和創(chuàng)新社會管理，積極探索信息化條件下社會管理新模式，社會信用體系建設(shè)力度加大，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能得到加強，社會組織的功能和作用得到更廣泛發(fā)揮，應(yīng)急管理和公共安全體系更加健全。
改革開放穩(wěn)步推進。重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得成效，非公有制經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境得到改善，政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眠M展，取消、調(diào)整、下放535項行政審批事項，鐵路行業(yè)實現(xiàn)政企分開；轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算管理和稅收制度改革不斷推進；天然氣等資源性產(chǎn)品價格形成機制改革不斷推進；匯率、利率制度改革有序推進。對外開放廣度和深度不斷拓展，全方位區(qū)域開放格局不斷完善，2012年貨物貿(mào)易進出口總額達到3.87萬億美元，穩(wěn)居世界第二位，服務(wù)貿(mào)易進出口總額達到4706億美元，位居世界第三。截至2013年6月底，非金融類外商直接投資累計2897億美元，非金融類對外直接投資累計1919億美元。
《綱要》提出的推進社會主義政治文明建設(shè)、加強國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)、保持香港澳門繁榮穩(wěn)定等其他重大戰(zhàn)略任務(wù)實施進展順利。
總的來看，《綱要》提出的主要目標、重點任務(wù)、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數(shù)達到預(yù)期進度要求，少數(shù)指標已提前完成《綱要》目標（見表1）。但受經(jīng)濟增長速度超過預(yù)期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級較慢、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進展不快、部分企業(yè)減排力度不夠等原因的影響，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量等4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標實現(xiàn)進度滯后。
表1：國家“十二五”規(guī)劃《綱要》主要指標完成情況
二、 存在的主要問題和挑戰(zhàn)
綜合考慮“十二五”前半期實施情況和存在的薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合“十二五”后半期外部環(huán)境和內(nèi)部條件的可能變化，全面完成《綱要》提出的各項目標任務(wù)，還存在一些問題和挑戰(zhàn)。
一是經(jīng)濟增長面臨下行壓力。受國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件變化的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展進入增速換擋期。經(jīng)濟增速從2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年預(yù)計在7.6%左右。從今后兩年國際環(huán)境看，全球經(jīng)濟穩(wěn)定復(fù)蘇依然存在變數(shù)，國際市場需求難以再現(xiàn)過去的強勁增長。從內(nèi)部條件看，經(jīng)濟增長的要素和約束條件正在發(fā)生變化，勞動力成本進入上升通道，企業(yè)面臨的生態(tài)環(huán)境等外部成本約束加大，傳統(tǒng)增長模式面臨挑戰(zhàn)，經(jīng)濟增長的下行壓力不容忽視。
二是結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進展緩慢。依靠投資拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有得到根本改變，近兩年消費對經(jīng)濟增長貢獻率上升，主要是由于投資增速下降和出口增速下降。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢正在逐步弱化，新的比較優(yōu)勢短期內(nèi)難以形成，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨諸多挑戰(zhàn)，服務(wù)業(yè)增長潛力沒有完全釋放，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重。技術(shù)進步和人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻不高，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級慢，基礎(chǔ)和前沿研究比較薄弱，核心技術(shù)受制于人的局面尚未根本改變。城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的體制機制尚未根本破除，各種要素、產(chǎn)品在城鄉(xiāng)區(qū)域間自由流動和平等交換受到阻礙，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾突出，城鄉(xiāng)一體、區(qū)域協(xié)作、良性互動的發(fā)展格局尚未形成。
三是環(huán)境污染形勢嚴峻。環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征。傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴峻的同時，以細顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染物日益嚴重，按照在1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標準基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標準，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達標。水體污染依然突出，重點流域化學(xué)需氧量、總磷和總氮排入量居高不下，水資源安全受到威脅。土壤污染日益凸顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對土壤污染的累積影響逐步顯現(xiàn)，局部地區(qū)比較嚴重，部分耕地土壤污染超標。經(jīng)濟增長、人口增加、能源資源消耗和城市擴展對生態(tài)環(huán)境的壓力進一步加大。
四是財政金融風(fēng)險增大。由于依靠投資拉動經(jīng)濟增長的模式?jīng)]有得到根本改變，一些地區(qū)為了追求經(jīng)濟增長速度，盲目擴大投資，不顧條件上項目，不僅帶來了產(chǎn)能過剩等問題，還導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴張較快、財政金融風(fēng)險加大等隱患，部分地區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模過大。由于近年來股票市場融資功能弱化，股權(quán)融資與債務(wù)融資比重失衡，債務(wù)杠桿率偏高。一些金融機構(gòu)通過影子銀行體系提供大量高成本融資，融資期限錯配，潛藏著一定的流動性風(fēng)險。大量債務(wù)集中在收益水平低且回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能嚴重過剩的產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)領(lǐng)域，資金周轉(zhuǎn)速度和使用效率下降，處理不好容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
五是社會矛盾復(fù)雜多發(fā)。居民收入差距依然較大，不同群體間利益矛盾加大。城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施依然薄弱，城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間基本公共服務(wù)差異較大，低收入群體和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受的基本公共服務(wù)水平偏低。環(huán)境污染、征地拆遷、非法集資、群體利益訴求等導(dǎo)致的群體性事件時有發(fā)生，人民群眾對社會公平正義的訴求范圍更加廣泛。信訪總量仍在高位運行，治安案件立案數(shù)、刑事案件立案數(shù)等指標呈上升趨勢。
三、 強化《綱要》實施的主要措施
針對《綱要》實施存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和條件的可能變化，必須堅持以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，全面貫徹落實黨的十八大精神，全面推進黨的十八屆三中全會確定的各項改革，加快建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制，優(yōu)化宏觀調(diào)控政策組合，強力推進節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護各項舉措，努力促進《綱要》目標任務(wù)全面實現(xiàn)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，為促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
一是全面深化各項改革。制度創(chuàng)新是推動發(fā)展的核心動力，是貫徹落實《綱要》主題主線的重要保障，也是化解經(jīng)濟社會發(fā)展諸多矛盾和問題的根本出路。“十二五”后半期，既要加快推進《綱要》已經(jīng)明確的各項改革任務(wù)，更要著眼于建立健全有利于促進科學(xué)發(fā)展的體制機制，按照黨的十八屆三中全會的改革部署，以經(jīng)濟體制改革為重點，圍繞發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在政府治理、統(tǒng)一市場、財稅體制、社會保障、金融體系、土地制度、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域，加快取得改革突破。
二是確保實現(xiàn)預(yù)期增長目標。面對經(jīng)濟下行壓力，要進一步健全宏觀調(diào)控政策體系，合理把握宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)控方向和力度，進一步增強匯率雙向彈性，加強財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)大的經(jīng)濟波動。積極防控并妥善化解財政金融風(fēng)險，按照區(qū)別對待、分類監(jiān)管、疏堵結(jié)合的原則，積極穩(wěn)妥應(yīng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險，在確保合理融資需求的同時，有效控制整體債務(wù)風(fēng)險。堅持需求管理和供給管理并重，順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和提高核心競爭力的迫切要求，以提高供給側(cè)效率為重點，不斷改善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和營商環(huán)境，著力構(gòu)建新的內(nèi)在穩(wěn)定增長機制。
三是加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，提高市場供應(yīng)能力，推進農(nóng)業(yè)科技進步，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，進一步夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。加快推進現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，進一步強化信息化與工業(yè)化融合，不斷提高服務(wù)業(yè)增加值和就業(yè)比重，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，改造提升制造業(yè)，繼續(xù)按照“四個一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴張。積極培育動態(tài)比較優(yōu)勢，加快人力資本積累，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，加大政府對基礎(chǔ)、前沿、公益、共性關(guān)鍵技術(shù)研究的投入力度，培育有利于企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的良好環(huán)境，鼓勵企業(yè)加大新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)力度，大力推進創(chuàng)新驅(qū)動，培育新的競爭優(yōu)勢。改變以調(diào)控產(chǎn)能為主要目的、以國有企業(yè)為主要對象、以行政手段為主要工具的產(chǎn)業(yè)政策實施機制，以改善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、強化知識產(chǎn)權(quán)保護、促進公平競爭等為主，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策實施機制。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，圍繞主體功能定位和發(fā)展方向，實施差別化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策。
四是強化節(jié)能環(huán)保治理措施。實施最嚴格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度。強力推進節(jié)能降耗，實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準入門檻，嚴格執(zhí)行能評制度，推進重點領(lǐng)域節(jié)能，嚴禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，完善節(jié)能統(tǒng)計制度。加強突出環(huán)境問題治理，加大主要污染物減排力度，落實好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策，對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復(fù)力度。完善資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護模式，強化全流程保護、大區(qū)域保護和社會參與，更多采用法律手段和經(jīng)濟手段，健全資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善資源性產(chǎn)品和環(huán)境保護定價機制，把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各類自然生態(tài)空間，促進生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。嚴格監(jiān)管和執(zhí)法，強化地方人大監(jiān)督，加快提升監(jiān)管能力，加大責(zé)任追究和處罰力度。對能源消費增量超控或節(jié)能進度滯后地區(qū)，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責(zé)任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。
五是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。要走以人為本、四化同步、科學(xué)布局、綠色發(fā)展、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。以促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)之間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口落戶需求，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，推進綠色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建設(shè)。推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。出臺并實施國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及相關(guān)配套政策。
六是完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。在繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時，要加快全國統(tǒng)一市場建設(shè)，改革以戶籍制度為基礎(chǔ)的公共服務(wù)提供機制，完善要素和產(chǎn)品跨區(qū)域自由流動、平等交換的體制機制。健全主體功能區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃實施機制，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。完善區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃體系，維護區(qū)域間公平競爭環(huán)境和國家統(tǒng)一的財稅政策體系，中央政府主要負責(zé)跨省區(qū)、重要流域和少數(shù)事關(guān)全局的特殊地區(qū)的區(qū)域政策和規(guī)劃制定。
七是進一步強化社會建設(shè)。要大力推進基本公共服務(wù)均等化，加大基本公共服務(wù)有效供給，改善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，增強基層公共服務(wù)能力，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度。創(chuàng)新社會治理體制，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，引導(dǎo)社會公眾有序參與社會治理，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，強化社會信用體系建設(shè)。
“十二五”后半期，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步強化規(guī)劃實施，全面完成《綱要》目標任務(wù)，為編制實施“十三五”規(guī)劃，為到2020年全面建成小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。
