浙江某甲公司訴臨海市人民政府行政處理案-行政決策中企業(yè)公平競爭權生產經營權和信賴利益的保護問題
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-015-004
關鍵詞
行政/行政處理/行政決策/公平競爭權/信賴利益
基本案情
2018年11月29日，臨海市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱臨海市執(zhí)法局）與浙江某甲公司簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，約定服務內容為臨海市餐廚垃圾處理試運行，包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置，處置量按20噸/日標準（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主。服務期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達到質量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。2019年3月6日，浙江某甲公司向臨海市執(zhí)法局提交報告，稱因處置場地較小無法擴展，至今處于零收益虧損狀態(tài)，繼續(xù)運行將瀕臨倒閉，故申請暫停運行。臨海市執(zhí)法局于2019年3月18日作出回復，要求浙江某甲公司按照合同繼續(xù)履行相關義務，恢復已停運單位的餐廚垃圾收運處置工作。
2019年4月28日，臨海市人民政府（以下簡稱臨海市政府）作出〔2019〕3號《常務會議紀要》，其中第七項載明：（一）采用目前國內主流且較為成熟的“預處理＋厭氧消化＋沼氣發(fā)電”的工藝，處置我市餐廚（廚余）垃圾。（二）鑒于餐廚（廚余）垃圾處理設施選址一般緊鄰垃圾焚燒發(fā)電廠以避免“鄰避效應”、降低投資成本，同意浙江某乙公司在臨海市垃圾焚燒發(fā)電廠內東北角的8.3畝土地，自行出資建設餐廚垃圾處理項目，日均處理能力為100噸。（三）在餐廚垃圾處理項目開工前，由市政府采取單一來源采購方式向浙江某乙公司購買餐廚垃圾收運處置服務，服務年限5年，自項目正式投用開始計算；服務期滿后，在同等條件下，浙江某乙公司擁有續(xù)簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優(yōu)先權。
浙江某甲公司不服會議紀要第七項決定，向浙江省臺州市中級人民法院提起訴訟，該院以被訴會議紀要不屬行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴。浙江某甲公司不服，提起上訴，浙江省高級人民法院作出（2019）浙行終1613號行政裁定，撤銷一審裁定，指令浙江省臺州市中級人民法院繼續(xù)審理。經審理，該院作出本案一審判決。
案涉合同約定的服務期內，臨海市執(zhí)法局先后兩次向浙江某甲公司發(fā)出解除合同通知，經分別訴訟，法院均判決撤銷解除合同通知，原合同繼續(xù)履行。
2019年7月8日，臨海市發(fā)展和改革局作出關于臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目核準的批復，核準臨海某公司（系浙江某乙公司的全資子公司）建設臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目，項目設計處理量為150噸/天（100噸/天餐廚垃圾+50噸/天廚余垃圾），采用預處理+厭氧消化+沼氣綜合利用工藝。2019年12月3日，臨海市住房和城鄉(xiāng)建設局許可臨海某公司餐廚（廚余）垃圾處理車間施工。目前，該項目已基本建設完成。
浙江省臺州市中級人民法院于2020年5月13日作出（2020）浙10行初3號行政判決，駁回浙江某甲公司的訴訟請求。浙江某甲公司不服，提起上訴。浙江省高級人民法院于2020年12月14日作出（2020）浙行終1145號行政判決，撤銷（2020）浙10行初3號行政判決，確認被上訴人臨海市政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定違法。
裁判理由
法院生效裁判認為：一、臨海市政府作出被訴決定事項是否具有職權依據。根據《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第四條、第六條、第七條第二款的規(guī)定，臨海市政府具有組織領導轄區(qū)內餐廚垃圾管理工作的職權依據，有權依法作出被訴決定事項。
二、以單一來源采購方式購買案涉餐廚垃圾收運處置服務是否符合法律規(guī)定。《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項、第五十三條規(guī)定，實施有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等事項行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定?！妒姓檬聵I(yè)特許經營管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經營，是指政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業(yè)產品或者提供某項服務的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經營的，適用本辦法。”第八條規(guī)定，市政公用事業(yè)特許經營項目，應當向社會發(fā)布公開招標條件，通過公開招標，擇優(yōu)選擇特許經營授予對象，并向社會公示中標結果?！墩憬〔蛷N垃圾管理辦法》第八條規(guī)定：“從事餐廚垃圾收運、處置活動應當具備相應的條件。市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門通過招標、特許經營等方式確定餐廚垃圾收運企業(yè)、餐廚垃圾處置企業(yè)，并與其簽訂餐廚垃圾收運、處置經營服務協(xié)議。”據此，案涉餐廚垃圾收運處置項目的投資者或者經營者，應依法采取公開招標的市場競爭機制確定。單一來源采購是《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的非招標采購方式之一，該法第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的；（二）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的?！北景钢?，臨海市政府未提供證據證明采取單一來源采購方式向浙江某乙公司購買餐廚垃圾收運處置服務符合上述三個條件其中之一，其未經公開招標程序，徑行確定浙江某乙公司為臨海全市餐廚垃圾收運處置服務的投資者和經營者，不符合法律規(guī)定。
三、被訴決定事項是否侵犯了浙江某甲公司基于在先合同享有的生產經營權益和信賴利益。被訴決定事項中關于餐廚垃圾的處理工藝、日處置量、處置范圍雖然不同于浙江某甲公司和臨海市執(zhí)法局簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，但被訴決定事項系在該合同服務期內作出，且明顯涵蓋了該合同的服務內容，已生效的（2019）浙行終1613號行政裁定亦明確認定“案涉《常務會議紀要》議定事項……與浙江某甲公司之前簽訂尚有效的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》的合同利益明顯沖突……”。關于臨海市政府作出該具有利益沖突的決定事項，是否侵犯了浙江某甲公司依據在先合同享有的生產經營權益和信賴利益問題。臨海市政府主張被訴決定事項是在浙江某甲公司未按約履行合同，且于2019年3月6日向臨海市執(zhí)法局書面提出暫停運行申請的背景下出臺的，之后浙江某甲公司仍未按照合同的約定進行餐廚垃圾處置，特別是在2019年8月10日臺風以后到目前為止完全停止了生產經營行為。生效裁判認為：其一，被訴決定事項的合法性應以作出時是否具備事實和法律依據為判斷標準，浙江某甲公司在此之后是否按約履行合同與被訴決定事項的合法性并無關聯(lián)。其二，依據案涉合同，浙江某甲公司對臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)的經營權僅限于主城區(qū)5個街道，臨海市政府在不侵犯浙江某甲公司在先合同權益的情況下，有權統(tǒng)籌安排其轄區(qū)范圍內餐廚垃圾收運處置設施和運行體系。浙江某甲公司與臨海市執(zhí)法局簽訂的合同也并不產生限制其他企業(yè)參與臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)競爭的效力。其三，餐廚垃圾的收運處置既要符合環(huán)保要求又具有很強的時效性，如不能及時有效進行收運處置將極大地影響城市市容、環(huán)境衛(wèi)生和公眾健康等公共利益，因此，在現(xiàn)有的餐廚垃圾收運處置設施和運行體系無法正常運作的情況下，市、縣人民政府基于其自身的職責，應當做好組織協(xié)調工作，及時采取有效措施或制定相應的預案。本案中，在浙江某甲公司于2019年3月主動向臨海市執(zhí)法局申請暫停運行并擅自停止收運城區(qū)學校產生的餐廚垃圾的情況下，臨海市政府作出被訴決定事項可以認為確系事出有因。但浙江某甲公司提出的暫停運行申請并未獲得準許，臨海市執(zhí)法局明確要求浙江某甲公司繼續(xù)履行合同義務，此后浙江某甲公司雖然存在擅自停止部分收運處置服務的違約行為，但從2019年3月、4月的收運處置量和服務費的支付情況看，雙方均未停止履行合同。根據相關生效判決的認定，在被訴決定事項作出之前，浙江某甲公司對餐廚垃圾的實際日處置量未違反合同約定，臨海市執(zhí)法局亦未作出解除合同的決定。在案涉合同效力未被否定且合同雙方仍實際履行的情況下，臨海市政府決定將包括浙江某甲公司處置范圍內的餐廚垃圾，向其他企業(yè)采購收運處置服務，并更改了工藝類型，侵犯了浙江某甲公司依據在先合同產生的生產經營權益。其四，案涉合同關于“服務期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達到質量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與浙江某甲公司續(xù)簽合同”的約定，使浙江某甲公司對于合同服務期滿后行政機關繼續(xù)在合同約定的服務范圍內使用黑水虻生物技術開展餐廚垃圾處置以及雙方繼續(xù)合作產生了合理預期，形成了依法應予保護的信賴利益。被訴決定事項的內容隱含了不再與浙江某甲公司合作的意思表示，侵犯了其信賴利益。
綜上，臨海市政府作出被訴決定事項侵犯了浙江某甲公司依據在先合同享有的生產經營權益和信賴利益，且決定以單一來源采購方式購買案涉購買餐廚垃圾收運處置服務不符合法律規(guī)定，依法本應撤銷。但被訴決定事項所涉臨海市餐廚垃圾收運處置設施的布局和建設方案事關公共利益，且客觀上浙江某甲公司自2019年8月至案涉合同約定的服務期屆滿前均未恢復生產經營，導致案涉合同約定范圍內的餐廚垃圾主要依靠傳統(tǒng)的焚燒方式由臨海某公司的垃圾焚燒發(fā)電廠進行焚燒，而該公司在垃圾焚燒發(fā)電廠旁新建的餐廚垃圾處理項目亦已基本完工，撤銷被訴決定事項會對社會公共利益造成重大損害，據此，應確認被訴決定事項違法。原審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。浙江某甲公司認為由此造成損失的，可以依法尋求救濟。
裁判要旨
行政機關在行政決策中應注重對企業(yè)公平競爭權、生產經營權和信賴利益的保護。對于市政公用事業(yè)特許經營項目的投資者或者經營者，應依法采取公開招標的市場競爭機制確定，同時不得侵犯相關企業(yè)基于在先合同所享有的生產經營權和信賴利益，除非相關合同已依法變更或解除。否則，人民法院可以依法撤銷相關行政決策，基于權利義務救濟必要性、公共利益以及司法謙抑原則的考量，也可以確認違法。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政許可法》第12條、第53條
《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》第2條
一審：浙江省臺州市中級人民法院（2020）浙10行初3號行政判決（2020年5月13日）
二審：浙江省高級人民法院（2020）浙行終1145號行政判決（2020年12月14日）
