當前，集體土地拆遷已成為關系社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟建設的熱點問題。人民法院對集體土地拆遷案件的處理，業(yè)已成為彰顯司法公正的一個重要窗口。土地征用行政非訴案件作為新類型案件，暴露出來的我國土地征用立法的不健全和農(nóng)民法律意識的淡薄的現(xiàn)狀，使得規(guī)范土地征用的法律依據(jù)和行政執(zhí)法程序和切實維護廣大農(nóng)民的合法利益，成為審判司法實踐的當務之急。
一、集體土地征用行政非訴案件的特點
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行”。這是我國現(xiàn)行法律法規(guī)對集體土地征用的實體和程序方面的規(guī)定,由于法規(guī)規(guī)定比較原則性，在司法實踐中暴露出了不少問題。
（一）土地征用的主體不規(guī)范
根據(jù)土管法實施條例第二十五條的規(guī)定，在省政府作出同意批準集體土地征用為國有土地后，對拒不配合交出土地的，應當由行政土管部門向土地使用者作出《責令交出土地行政決定》。而行政執(zhí)法實踐中，土管部門或地方政府均可以作出《責令交出土地行政決定》，雖然地方政府與土管部門具有行政隸屬關系，但是由于根據(jù)實施條例第四十五條的規(guī)定明確規(guī)定土管部門的行政職權，因此地方政府作出交出土地決定，明顯違法法律規(guī)定，屬于無權行政。
（二）土地征用的公告程序不規(guī)范
根據(jù)實施條例第二十五條的規(guī)定，土地征用有兩個必經(jīng)程序，即地方政府對同意批準征用土地文書進行公告和土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，1、公告主體混亂。出現(xiàn)了應當由地方政府公告的，卻由土管部門公告；應當由土管部門公告的，卻由地方政府公告；由地方政府或土管部門一方名義作出批準公告和拆遷安置公告。2、公告程序缺乏。在省級政府作出同意批準征用土地后，地方政府未經(jīng)公告，并且直接向當?shù)剞r(nóng)民發(fā)出拆遷通知。
（三）征地的補償標準、范圍問題標準不一。
征地的補償標準、范圍問題，指征地的補償標準確定主體、依據(jù)，被補償人對該補償標準的異議的解決機制，以及征地補償?shù)姆秶?。根?jù)我國法律的規(guī)定，征地補償標準和范圍是直接授權省一級單位采取立法方式作出規(guī)定。如我省即通過省九屆人大常委會制定《江蘇省土地管理條例》，實踐中征地補償標準“政出多門”，同一城市中不同的村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府規(guī)定不一，因此在征地補償上具有一定的混亂性，而被征地的農(nóng)民群眾普遍認為征地的補償標準太低，補償范圍太窄，補償費用太少，因此產(chǎn)生大量的信訪現(xiàn)象。
（四）征地補償費用的歸屬、分配問題不公開。
土地補償費具體包括哪些項目，其受益究竟農(nóng)民群眾可以獲得多少，以及歸屬于哪一級的集體經(jīng)濟組織，如何監(jiān)督集體經(jīng)濟組織管理、支配、分配土地補償費。而這些涉及群眾切身利益的問題往往是村委開個會、幾個人內(nèi)定，這種不公開的做法導致了經(jīng)常有農(nóng)民集體為要求確認土地補償費歸其所有而上訪或訴訟的現(xiàn)象，村民認為確定分配標準的程序不合法、分配標準不統(tǒng)一、分配不公平等等。
（五）房屋等土地附著物的評估不規(guī)范
在征地安置過程中，對農(nóng)民房屋以及裝修部分的價值計算缺乏相應的依據(jù)，侵犯農(nóng)民的實體權益。實踐中，對房屋價值的計算，行政機關采信的評估結論，采用的是公式計算法，用拆遷房屋面積乘以造價，而不是市場價評估，忽視了房屋個別情況對價值的影響；對房屋裝修和附著物的計算，單方面委托評估機構評估，但是評估結果不與當事人見面，評估報告不進行送達。
（六）行政相對人的法律意識淡薄
征地對于農(nóng)民來說就意味著“三失”，即“失地、失業(yè)、失所”，使他們變成了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”游民，被征地的農(nóng)民往往得不到有效的安置，尤其是無力承受重新安居的負擔，因此，他們一般并不愿意拆遷搬走，而是阻撓拆遷，但是他們由于法律意識淡薄，往往也不會用法律武器保護自己的合法權益，對征地拆遷中遇到行政行為合法性的問題沒有足夠的重視，導致訴訟權利的流失。
二、土地征用行政非訴案件的對策
（一）修改法律，加強土地征用的立法建設
《土地管理法》及《土地管理法實施條例》對土地征用行政程序規(guī)定過于原則，如對建設占用土地、涉及農(nóng)用地轉為建設用地的規(guī)定可操作性不強，缺乏公告期的規(guī)定、被征地農(nóng)民對公告內(nèi)容異議的處理的規(guī)定等等；而且，有些環(huán)節(jié)還流于形式，如在征地補償、安置方案公告后，要聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但他們的意見往往對征地補償、安置方案很難有積極性影響。盡管法律規(guī)定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，但實際情況是，并沒有協(xié)調(diào)、裁決的操作辦法，使得行政協(xié)調(diào)、裁決的程序形同虛設。因此，筆者希望立法機關組織對土地法進行修改，或者授權省級地方人民政府制定較為詳細的實施細則。
（二）建立機構，加強監(jiān)督土地征用的管理
我國可以參考世界上其他國家或地區(qū)的做法，設置一個專門機構來對土地征用的情況進行監(jiān)督管理，如對于土地征而不用、閑置浪費現(xiàn)象及時收回土地使用權予以糾正。實際情況是土管部門在批準用地是根據(jù)職權、嚴格落實，而批準以后對土地的時間利用，確鮮有機構進行監(jiān)督。如各地房產(chǎn)公司為了搶占市場，往往先“圈地”，后建設，在經(jīng)濟形勢不好或者投資者中途撤資等情況下，土地尤其是耕地大量長時間閑置浪費而無人問津。專門機構對土地征用的情況進行監(jiān)督管理之外，并且可以開展行政裁決工作，對于土地征用中的爭議進行裁決及矯正征用雙方的行為。這就使征地工作中的矛盾消滅在萌芽狀態(tài)或者及時地得到解決，避免愈演愈烈以至發(fā)展成沖突局面。
作者單位：江蘇省常州市天寧區(qū)人民法院
