發(fā)文機關國家林業(yè)和草原局林業(yè)和草原改革發(fā)展司
發(fā)文日期2025年12月08日
時效性現行有效
施行日期2025年12月08日
效力級別部門規(guī)范性文件
為深入貫徹落實習近平總書記關于多用改革的辦法用活林草資源，壯大林草產業(yè)的重要指示精神，積極踐行“兩山”理念，統籌高水平保護和高質量發(fā)展，國家林業(yè)和草原局日前印發(fā)了《關于促進林下經濟發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《措施》）。國家林業(yè)和草原局發(fā)改司負責人對《措施》內容進行深入解讀。
出臺《措施》的背景是什么？
發(fā)改司負責人：國家林草局制定出臺《措施》，是深入學習貫徹習近平總書記重要指示精神，落實黨的二十屆四中全會決策部署，鞏固集體林權制度改革成果，促進林下經濟產業(yè)發(fā)展，拓寬綠水青山轉化為金山銀山路徑的重要舉措。
一是貫徹黨中央決策部署，鞏固集體林權制度改革成果的需要。習近平總書記多次強調要發(fā)展林下經濟，指出“深化集體林權制度改革，發(fā)展森林食品、林下經濟，不斷挖掘培育‘森林糧庫、錢庫’”。黨的二十屆四中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，明確提出“發(fā)展林下經濟，壯大林草產業(yè)”。黨中央、國務院高度重視發(fā)展林下經濟，伴隨全面深化集體林權制度改革，放活集體林地經營權，吸引越來越多的經營主體從事林下經濟活動。目前，全國林下經濟林地利用面積6億多畝，產值1萬多億元，惠及廣大農民群眾。貫徹黨中央、國務院決策部署，制定出臺《措施》，對于提升產業(yè)服務能力，增強經營主體信心，激發(fā)林下經濟發(fā)展活力，具有重要保障作用。
二是推動林下經濟發(fā)展，踐行“兩山”理念，統籌生態(tài)保護與經濟發(fā)展的需要。黨的二十大報告指出，“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”。我國森林資源豐富，但傳統林業(yè)經濟模式單一?！洞胧返某雠_，以制度創(chuàng)新和實踐探索，培育綠色經濟新增長點。通過發(fā)展林下經濟重構人、林、地關系，將生態(tài)保護的外在約束轉化為經濟發(fā)展的內生動力，科學合理利用森林資源，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，確保產業(yè)發(fā)展與生態(tài)建設良性互動。
三是落實相關政策法規(guī)要求，強化林下經濟政策有效銜接的需要?！渡址ā穼Πl(fā)展林下經濟作出了規(guī)定。國家林草局制定出臺了相關文件，明確科學利用林地資源發(fā)展林下經濟。2023年，中辦、國辦印發(fā)《深化集體林權制度改革方案》，提出在保護森林資源和生態(tài)的前提下，可依法利用公益林適度發(fā)展林下經濟。制定出臺《措施》，對林下經濟的發(fā)展空間、主體培育、資源投入、產銷銜接、組織管理等提出了明確支持舉措，為各地引導林下經濟集約化、規(guī)范化發(fā)展強化了政策支撐。
發(fā)展林下經濟是推動綠水青山向金山銀山轉化、帶動農民增收致富的有效路徑。此次出臺《措施》，在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，是如何保障林下經濟發(fā)展空間的？
發(fā)改司負責人：《措施》首先明確了生態(tài)優(yōu)先這個大前提，維護森林生態(tài)與發(fā)展林下經濟是一體兩面，沒有良好生態(tài)就沒有林下經濟可持續(xù)、高質量發(fā)展，必須在筑牢生態(tài)根基的基礎上發(fā)展林下經濟。為此，《措施》提出兩條原則：一是功能相容，發(fā)展林下經濟要與森林生態(tài)系統功能相適應，要在符合水土保持要求、不影響森林整體功能的前提下進行；二是空間復合利用，可充分利用林下空間、林地林緣，發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖、采集加工和森林景觀利用等復合業(yè)態(tài)，拓展森林食物生產空間，提升森林資源的整體利用效益。遵循以上前提和原則，經營者可優(yōu)先利用商品林、適度利用公益林，科學有序開展林下經濟活動。
同樣，《措施》中關于林下空間優(yōu)化、直服用地管理的內容，充分體現了保護與發(fā)展的有機統一?！洞胧访鞔_，允許省級林草主管部門結合實際制定相關技術標準，分類型、分情況設計撫育經營保留林木株數、郁閉度等指標，指導各地因地制宜開展森林撫育經營，以滿足森林培育、林下經濟發(fā)展的需求。將林下經濟林業(yè)直服用地范圍與新發(fā)布的林業(yè)行業(yè)標準《直接為林業(yè)生產經營服務工程設施用地規(guī)范》有效銜接，明確了為發(fā)展林下經濟修筑的生產道路、管護設施、生產資料用房和貯存場（庫、室）、移動設施和裝置、配套設施等具體標準，為合理保護和利用森林資源、發(fā)展林下經濟提供基礎保障。
《措施》如何支持林下經濟經營主體培育？
發(fā)改司負責人：林業(yè)企業(yè)、合作社和廣大林農等經營主體，是拓寬“兩山”轉化路徑的源頭活水，是推動林下經濟發(fā)展的內生動力?！洞胧芬阅Ｊ絼?chuàng)新、機制創(chuàng)新支持培育林下經濟經營主體。一是創(chuàng)新“國有林場+”模式。鼓勵以林下經濟為重點發(fā)展“場村合作”，利用國有林場的資源、人才、技術優(yōu)勢，以建設高標準林下經濟基地為抓手，帶動村集體經濟發(fā)展，解決林農分散經營、效率低的問題。二是推廣“林業(yè)標準地”模式。鼓勵在尊重林農意愿的前提下，打造收儲平臺，如依托各類國資平臺和經營主體開展林地經營權集中收儲，吸引社會資本投入，化解林下經濟生產中林地碎片化、利用單一化等問題，高效配置林地及配套資源，修筑林業(yè)生產經營服務工程設施，為經營主體打造“拎包入駐”的良好環(huán)境。三是創(chuàng)新林下經濟投入機制。堅持市場主導、政府引導，在用實用好現行財政政策的基礎上，推動創(chuàng)新金融支持林下經濟發(fā)展模式，聚焦林下經濟產品生產、加工、銷售、運輸等環(huán)節(jié)，為經營主體提供差異化金融服務；探索建立林下空間經營權流轉等機制，推動金融機構開發(fā)林下經濟抵（質）押貸款等特色信貸產品，強化信貸投入，針對性化解林下經濟生產融資難題，讓“金融血液”更高效流向經營主體。
《措施》對林下經濟發(fā)展提出了哪些服務保障舉措？
發(fā)改司負責人：《措施》聚焦強化林下經濟服務支撐。其中，科技支撐覆蓋林下經濟應用技術研究和集成、科技成果推廣應用、技術標準體系完善、實用技術培訓和科技下鄉(xiāng)等環(huán)節(jié)，依托鄉(xiāng)土專家、科技特派員等專業(yè)力量，送技術、送指導、送服務到林間地頭，為林下經濟項目提供“一對一、點對點”科技支撐。產銷服務著眼推動三產融合發(fā)展，引導布局建設初精加工基地，打造“龍頭企業(yè)+基地+農戶”等利益聯結機制，助力打通種植、加工與市場全鏈條，讓林下經濟產品真正變?yōu)榘傩詹妥郎系慕】凳称泛土洲r手中的純收入。
《措施》注重加強林下經濟組織保障。發(fā)展林下經濟作為深化集體林權制度改革和促進林業(yè)高質量發(fā)展的重要抓手，要求各級林草主管部門加強典型引領、政策指導、技術培訓、市場信息服務，做好頂層謀劃，明確發(fā)展布局、重點領域、目標任務和支持政策，引導社會各界積極參與到林下經濟發(fā)展中來。
下一步，我們將指導各地林草主管部門認真落實好《措施》，結合實際制定相關技術標準，做好監(jiān)督管理，促進林下經濟高質量發(fā)展，讓“綠水青山”真正成為百姓身邊的“幸?？可健?。
