廣東省某市人民檢察院督促住房和城鄉(xiāng)建設行政主管部門依法履行監(jiān)管職責檢察監(jiān)督案
（檢例第170號）
【關鍵詞】
行政檢察 建設工程質量? 竣工驗收備案 檢察建議 類案監(jiān)督? 專題分析
【要旨】
人民檢察院辦理住建領域行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現相關行政機關未依法履行工程竣工驗收備案審查職責的，可以向相關行政機關提出檢察建議。經調查分析，不嚴格依法履職情形具有一定普遍性的，可以形成專題報告，向黨委、人大報告，向行政機關及人民法院等通報，推動相關部門完善保障建設工程質量的長效監(jiān)管和規(guī)范執(zhí)法機制，發(fā)揮行政檢察監(jiān)督在促進社會治理方面的職能作用。
【基本案情】
2015年10月22日，王某霞與某發(fā)展有限公司簽訂《商品房認購協議》，以342萬余元購買案涉房屋。2016年5月5日，雙方又簽訂《改造及裝飾裝修協議書》，約定由某發(fā)展有限公司對該房屋加建夾層、衛(wèi)生間等。因該房屋加建后王某霞認為未完成消防驗收、備案，拒絕收房。2019年11月7日，王某霞要求某市住建局對小區(qū)大樓公共區(qū)域及其所購買的房屋進行消防評審及竣工驗收備案。同年11月15日，某市住建局就王某霞所提要求作出書面回復，王某霞對該回復不服，2020年5月14日，以某市住建局應當撤銷回復、重新作出答復為由提起行政訴訟，請求法院判令某市住建局履行對案涉房屋改建部分進行竣工驗收并依法備案的法定職責。法院審理后，以訴訟請求包含公共區(qū)域，王某霞以自己的名義提起訴訟不符合法定起訴條件為由，裁定駁回起訴。為解決糾紛，王某霞隨后以某發(fā)展有限公司為被告訴至某市某區(qū)人民法院，請求法院判令某發(fā)展有限公司承擔未完成房屋竣工驗收備案的違約責任。一審、二審均未支持其請求，再審裁定駁回后，王某霞于2021年8月26日向某市人民檢察院申請監(jiān)督。
【檢察機關履職過程】
案件來源。廣東省某市人民檢察院依法受理王某霞申請監(jiān)督案，經審查發(fā)現該案系“民行交叉”案件，法院作出的行政裁定事實清楚，適用法律正確，裁定駁回起訴并無不當，法院作出的民事裁判也并無不當。市住建局在接到王某霞投訴后，已于2019年11月責令某發(fā)展有限公司補辦消防審核和驗收手續(xù)，某發(fā)展有限公司已補辦上述手續(xù)，但并未依法進行竣工驗收備案，住建部門對未依法備案存在未依法履職的行政不作為問題。經進一步了解，該市市民熱線2017年至2020年間接到的關于住建、城鄉(xiāng)規(guī)劃領域的投訴、舉報、咨詢共7000余條；該市兩級人民法院2018年1月至2021年6月受理的竣工驗收備案類糾紛案件總計422件。建設工程竣工驗收備案制度落實不到位既是當地住建領域行政執(zhí)法中存在的帶有普遍性的問題，也是引發(fā)商品房買賣糾紛的重要誘因，還是人民群眾向市民熱線投訴的熱點問題。為促進訴源治理，某市人民檢察院經請示省檢察院后，決定啟動涉住建領域竣工驗收備案專項行政檢察監(jiān)督。
調查核實。某市人民檢察院多次走訪市區(qū)兩級住建部門了解情況，發(fā)現住建部門在執(zhí)法過程中存在以下問題：一是對建設單位在工程竣工驗收合格后未依法及時辦理工程竣工驗收備案的，未依法責令限期改正、處以罰款；二是建設單位提交的竣工驗收備案材料不齊全的，未嚴格審查便予以竣工驗收備案。商品房買賣合同通常約定，交付房屋的條件為取得建設工程竣工驗收備案證明文件，但當地行政主管部門對建設工程竣工驗收備案監(jiān)管缺位，部分商品房驗收合格后仍然不符合合同約定的交付條件，導致一系列民事糾紛。
監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認為，根據《建設工程質量管理條例》的規(guī)定，建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日內，報建設行政主管部門或者其他有關部門備案；建設行政主管部門或者其他有關部門發(fā)現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規(guī)定行為的，責令停止使用，重新組織驗收；建設單位未按照國家規(guī)定報送備案的，由備案機關責令改正、處以罰款。商品房開發(fā)建設企業(yè)應在工程竣工驗收合格后依法及時辦理消防、環(huán)保、人防工程等驗收并備案，行政機關應當高效便民，加強對竣工驗收的各環(huán)節(jié)監(jiān)督，督促企業(yè)提高項目竣工驗收效率，減少有關竣工驗收的訴訟糾紛。據此，檢察機關向市住建部門發(fā)出檢察建議書，建議開展房地產開發(fā)項目竣工驗收備案專項檢查整治；并撰寫《關于涉住建領域執(zhí)法規(guī)范行政檢察專項監(jiān)督情況的專題分析》，向市住建部門進行通報，向市委政法委報告，抄送市中級人民法院和市司法局，提出解決問題的路徑：一是加大對建設單位違法違規(guī)行為查處力度，全面開展建設工程項目排查；二是進一步規(guī)范建設工程竣工驗收備案審查工作；三是加強房地產信用管理力度；四是加大宣傳力度，增強各參與主體的法律意識；五是進一步推進房屋建設和市政基礎設施工程竣工聯合驗收工作。
監(jiān)督結果。住建部門收到檢察建議書和專題分析報告后，采納檢察機關的意見建議，研究解決方案，推動整改落實：1．全面排查未按時辦理竣工驗收備案的項目。檢察建議書中指出的問題項目均完成了竣工驗收備案手續(xù)；2．嚴格工程驗收備案資料審核，結合營商環(huán)境整治工作，向轄區(qū)建筑企業(yè)派發(fā)竣工驗收備案宣傳冊，并采取承諾制優(yōu)化備案工作，對未按時完成竣工驗收備案的企業(yè)進行扣分并計入房地產開發(fā)企業(yè)信用檔案；3．由住建部門牽頭成立聯合驗收專班，積極推動聯合驗收工作。
某市市委政法委收到專題分析報告后批轉至市政府。市政府常務會議專題聽取住建部門關于住建領域執(zhí)法情況匯報，會后印發(fā)《市政府常務會議決定事項通知》，要求住建部門認真對照檢察機關的專題分析報告，整改落實，聯合自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水務局、城市管理綜合執(zhí)法局，進一步規(guī)范建設工程竣工驗收備案管理工作。
某市人民檢察院向廣東省人民檢察院匯報了專項監(jiān)督情況，省檢察院高度重視，前往省住建廳調研走訪，推動省住建廳在全省范圍內對房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯合驗收不規(guī)范行為進行專項整治。省住建廳還制定出臺《廣東省房屋市政工程建設單位落實質量安全首要責任管理規(guī)定（試行）》《廣東省房屋市政工程安全生產治理行動實施方案》等相關配套制度機制。
【指導意義】
人民檢察院履行法律監(jiān)督職責，發(fā)現行政機關存在不履行法定職責情形，可以制發(fā)檢察建議促使整改。必要時，可以針對普遍性問題進行專題分析，形成報告報送上級領導機關，通報相關部門，推動形成解決問題的合力。國家實行建設工程質量監(jiān)督管理制度，取消房地產開發(fā)項目竣工驗收行政審批后，建設工程竣工驗收后須向主管部門備案。從事前審批轉到事后監(jiān)管，有助于提升行政效率，強化企業(yè)的主體責任，行政主管部門仍然負有監(jiān)管職責。人民檢察院在辦案中發(fā)現行政機關怠于履行職責，在制發(fā)檢察建議的同時，為促進形成解決問題的合力，可以對監(jiān)督中發(fā)現的共性問題進行深入分析，形成專題報告，向黨委、人大報告，向行政機關等相關部門通報，將檢察監(jiān)督效果向推進完善社會治理延伸。上級檢察機關要加強指導，上下聯動，共同助推相關部門建立健全長效機制，填補制度管理漏洞，以依法監(jiān)督的“我管”促進相關行政職能部門依法履職的“都管”，以能動履職促進訴源治理。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條
《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第六十一條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（2019年施行）第三條、第十一條
《建設工程質量管理條例》（2019年修訂）第四十九條、第五十六條
住房和城鄉(xiāng)建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（2009年修正）第三條、第九條
