支某蘭訴山東省某市自然資源和規(guī)劃局宅基地使用權登記訴訟監(jiān)督案
（檢例207號）
【關鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 宅基地使用權登記 利害關系 訴權保護 行政抗訴
【要旨】
非本村集體經濟組織成員基于繼承和集體經濟組織成員共同取得房屋所有權而占用農村宅基地，因不動產登記機構依據相關農村集體經濟組織成員申請頒發(fā)集體土地使用證而侵犯其合法權益的，應當屬于法律規(guī)定的利害關系人。人民法院生效行政裁定以相對人非案涉土地所屬集體經濟組織成員而無權獲得宅基地使用權為由駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督。
【基本案情】
支某堂與李某英系山東省某市某村村民，二人生前育有三子一女，支某岱、支某柱（曾用名支某瑞）、支某來和支某蘭。支某蘭1998年7月6日將戶口從某村遷出。
案涉宅基地的集體土地使用證原登記在支某堂名下。支某堂去世后，支某柱于2015年11月以繼承方式取得房屋及案涉宅基地使用權，并以此為由向某市國土資源局（現某市自然資源和規(guī)劃局）提出土地登記申請，并提供了某村村委會出具的證明和房屋繼承協議。某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)了集體土地使用權證。
支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局的行政登記行為侵犯了其合法權益，于2018年10月12日向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用權證。
2019年4月25日，某區(qū)人民法院作出行政裁定，認為農村集體土地使用權具有身份性、福利性，支某蘭非案涉土地所在集體經濟組織成員，對有關土地使用權證的變更無權提起訴訟，裁定駁回支某蘭的起訴。支某蘭不服一審裁定，向某市中級人民法院申請再審。2020年6月4日，某市中級人民法院作出再審裁定，駁回支某蘭的再審申請。
【檢察機關履職情況】
案件來源。支某蘭向某區(qū)人民檢察院申請監(jiān)督。某區(qū)人民檢察院經審查，于2021年6月22日提請某市人民檢察院抗訴。
調查核實。檢察機關審查案卷材料、詢問當事人后，調取案涉土地登記原始檔案，發(fā)現某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)集體土地使用證的主要依據是房屋繼承協議，該協議明確案涉宅基地上的房屋繼承人有5人，但并未明確房屋由支某柱單獨繼承，所有繼承人并未就遺產達成分割協議，也沒有其他繼承人明確表示放棄繼承權的內容。
監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認為，依據國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定，“已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應記載‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’?！彪m然起訴時支某蘭并非某村村民，但其系某村村民支某堂的合法繼承人，其對案涉宅基地上的房屋享有合法繼承權，應屬于案涉宅基地的利害關系人。支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局以房屋繼承協議為依據向支某柱頒發(fā)案涉集體土地使用證的行為，侵犯了其合法繼承權，向人民法院提起訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。某區(qū)人民法院以支某蘭非案涉土地所在集體經濟組織成員，不能獲得案涉土地使用權為由，認為其無權提起訴訟，裁定駁回起訴，適用法律確有錯誤。某市自然資源和規(guī)劃局基于某村村委會加蓋公章的房屋繼承協議，向支某柱頒發(fā)集體土地使用證，認定事實的主要證據不足。
2021年6月25日，某市人民檢察院向某市中級人民法院提出抗訴。
監(jiān)督結果。2021年11月17日，某市中級人民法院作出行政裁定，認為檢察機關提出的抗訴意見成立，該院予以采納，裁定撤銷原裁定，指令某區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
2022年9月26日，某區(qū)人民法院作出行政判決，認為支某蘭雖非某村村民，但其系某村村民支某堂的法定繼承人之一，與案涉宅基地存在利害關系，具有原告資格。某市自然資源和規(guī)劃局提供的證據顯示，支某柱因繼承取得被訴土地使用證，但繼承協議僅列明了宅基地上房屋的繼承人，并未寫明房屋應由支某柱繼承，故某市自然資源和規(guī)劃局在審核某村村委會證明、房屋繼承協議的過程中，未盡到審慎義務，作出被訴頒證行為證據不足，判決撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證。
某市自然資源和規(guī)劃局、支某柱不服一審判決，提出上訴。2023年3月6日，某市中級人民法院作出行政判決，對一審裁判理由和結果予以認可。二審認為，根據國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）第六條規(guī)定，非本農民集體成員的農村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。本案中，支某蘭雖并非某村的集體經濟組織成員，但通過取得案涉宅基地上房屋的繼承份額，可以登記為案涉宅基地的使用權人。一審法院認定支某蘭與案涉宅基地存在利害關系，具有原告主體資格，于法有據?！恫粍赢a登記暫行條例實施細則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及與被繼承人的親屬關系材料等，也可以提交經公證的材料或者生效的法律文書?！辈粍赢a登記機構應當依法審查申請人提交的上述材料是否齊全，是否符合法定形式，并在職權范圍內決定辦理不動產登記的事宜。本案中，案涉繼承協議書并未明確房屋應由支某柱繼承，在所有繼承人并未就遺產達成分割協議，也沒有生效法律文書確認其他繼承人喪失繼承權或者其他繼承人明確表示放棄繼承權的情況下，部分繼承人不能申請將案涉土地的集體土地使用證登記到自己名下。因此，某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證屬于主要證據不足之情形，依法應予以撤銷。
【指導意義】
非本集體經濟組織成員基于房屋繼承提起的宅基地登記行政訴訟，人民法院以起訴人與被訴宅基地登記行為不存在利害關系為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督。訴權是公民、法人或者其他組織依法享有的尋求司法救濟的權利。《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！巴饧夼崩^承農村宅基地上的房屋，根據房地一體原則，在房屋自然存續(xù)期間，可以占用宅基地并辦理確權登記，成為宅基地的權利人。行政機關僅向本集體經濟組織成員頒發(fā)土地使用證，侵犯了“外嫁女”合法權益。人民法院以“外嫁女”與被訴宅基地登記行為不存在利害關系為由駁回起訴的，人民檢察院應當依法進行監(jiān)督，有效保護訴權的同時，通過實體審理糾正錯誤登記行為，保障“外嫁女”等非本集體經濟組織成員因繼承房屋而享有的宅基地使用權。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款
《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條
國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》
