發(fā)文機關國務院
發(fā)文日期2019年12月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年12月25日
效力級別國務院規(guī)范性文件
全國人民代表大會常務委員會：
受國務院委托，我向全國人大常委會報告財政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況。
一、 近年來財政生態(tài)環(huán)保資金投入和使用的基本情況
黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作。習近平總書記強調(diào)，生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題；生態(tài)環(huán)境保護該花的錢必須花，該投的錢決不能省，要堅持資金投入同污染防治攻堅任務相匹配。李克強總理指出，綠色發(fā)展是構建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策，要加強污染防治和生態(tài)建設，大力推動綠色發(fā)展。按照黨中央、國務院決策部署，各級財政部門堅持以習近平生態(tài)文明思想為指導，在財政收支矛盾突出的形勢下，著力優(yōu)化支出結構，在壓縮一般性支出的同時，堅持把生態(tài)環(huán)保投入放在重要位置優(yōu)先保障，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。
2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)保相關支出規(guī)模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。其中，中央財政生態(tài)環(huán)保相關支出累計安排10764億元，發(fā)揮了重要作用。2019年，在財政收支矛盾突出的形勢下，各級財政繼續(xù)加大對生態(tài)環(huán)保的支持力度。在支出總量增加的同時，著力優(yōu)化支出結構，資金投入聚焦標志性重大戰(zhàn)役，切實解決人民群眾最關心的突出環(huán)境問題。
（一）支持打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。
2016—2018年，中央財政安排大氣污染防治資金474億元，擴大北方地區(qū)冬季清潔取暖試點城市范圍，支持京津冀及周邊、長三角地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域圍繞打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)開展工業(yè)污染深度治理、移動源污染防治等重點任務，減少大氣污染排放，改善環(huán)境空氣質(zhì)量；安排工業(yè)企業(yè)結構調(diào)整專項資金579億元，推動重點行業(yè)結構調(diào)整，支持鋼鐵、煤炭去產(chǎn)能，減少資源消耗和污染排放；安排節(jié)能減排專項資金1024億元，用于重點支持推廣應用新能源汽車，構建包括購置補貼、充電基礎設施建設獎勵、新能源公交車運營補助等在內(nèi)的支持政策體系。
在財政資金的支持下，城市空氣質(zhì)量不斷改善。2018年，全國338個地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為79.3%，同比上升1.3個百分點；PM2.5濃度同比下降9.3%，“十三五”以來累計下降22%；二氧化硫濃度同比下降22.2%，二氧化氮濃度同比下降6.5%，一氧化碳濃度同比下降11.8%；發(fā)生重度污染1899天次，同比減少412天次，重污染天氣過程的峰值濃度、污染強度、持續(xù)時間和影響范圍均明顯降低。
（二）深入實施水污染防治行動計劃。
2016—2018年，中央財政安排水污染防治資金396億元，支持全國開展重點流域水污染防治、良好水體生態(tài)環(huán)境保護、飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護、地下水環(huán)境保護及污染修復等水污染防治工作，資金向南水北調(diào)工程水源區(qū)、長江流域、黃河流域等重點地區(qū)、流域傾斜；安排海島及海域保護專項資金67億元，推動實施藍色海灣整治行動和渤海生態(tài)環(huán)境保護修復工作，對改善近岸海水水質(zhì)、促進渤海生態(tài)保護修復發(fā)揮了積極作用。2018年，安排城市管網(wǎng)及污水處理補助資金50億元，支持中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效，盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理，同時啟動城市黑臭水體治理示范工作，擬分3批支持60個左右治理任務較重的城市開展城市黑臭水體治理，帶動實現(xiàn)地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達到90%以上的目標。
在財政資金的支持下，水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2018年，全國地表水優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）水質(zhì)斷面比例為71%，同比上升3.1個百分點；劣Ⅴ類比例為6.7%，同比下降1.6個百分點。全國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例達84.9%，水體周邊群眾的獲得感、幸福感顯著增強；黑臭水體治理對水環(huán)境質(zhì)量改善效果明顯，黑臭水體涉及的101個國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水體比例同比提高3個百分點，劣Ⅴ類水體比例同比降低4.9個百分點。長江、黃河、珠江等十大流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面比例同比提高2.5個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例同比降低1.5個百分點。
（三）落實土壤污染防治行動計劃。
2016—2018年，中央財政安排土壤污染防治專項資金195億元，支持開展土壤污染狀況詳查、土壤污染管控與修復、土壤污染先行示范區(qū)建設、污染土壤修復治理技術應用試點等工作；安排農(nóng)膜治理及旱作農(nóng)業(yè)技術推廣資金30億元，支持內(nèi)蒙古、甘肅、新疆選擇部分地區(qū)開展整縣推進廢舊地膜回收利用，建立健全完善廢舊地膜回收加工體系，防控“白色污染”。在財政資金的支持下，部分區(qū)域土壤污染加重的趨勢得到遏制，農(nóng)用地土壤污染詳查工作已完成，進一步掌握了我國農(nóng)用地污染現(xiàn)狀。
（四）支持推進農(nóng)村環(huán)境綜合治理。
2016—2018年，中央財政安排農(nóng)村環(huán)境整治專項資金180億元，支持補齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境短板，開展飲用水源環(huán)境保護、村莊分散畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)村生活污水和垃圾治理等工作，支持建成了一批垃圾、污水處理等環(huán)保設施，有效解決了垃圾隨意傾倒、污水直排河道等農(nóng)村突出環(huán)境問題，持續(xù)推進改善農(nóng)村人居環(huán)境；通過農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金安排48億元，支持在重點地區(qū)推開農(nóng)作物秸稈綜合利用工作，撬動社會資本和金融資本支持農(nóng)作物秸稈綜合利用，探索可推廣、可持續(xù)的農(nóng)作物秸稈綜合利用模式；通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排40億元，選擇部分生豬、奶牛、肉牛養(yǎng)殖重點縣，開展畜禽糞污資源化利用整縣治理。
（五）支持開展重點生態(tài)保護修復。
2016—2018年，中央財政通過重點生態(tài)保護修復專項資金安排260億元，支持山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，先后將祁連山、黃土高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、吉林長白山等25個重點生態(tài)屏障地區(qū)納入支持試點范圍，基本實現(xiàn)了對我國具有代表性重要生態(tài)系統(tǒng)的全覆蓋；安排林業(yè)轉(zhuǎn)移支付資金2636億元，用于完善天然林保護制度、擴大退耕還林還草、大力支持造林綠化、啟動大規(guī)模國土綠化行動、推進荒漠化治理、強化濕地保護和恢復。此外，還落實好草原生態(tài)保護補獎政策，加快推進草牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復。在財政資金的支持下，2018年森林覆蓋率達22.96%，森林蓄積達175.6億立方米，草原綜合植被蓋度達55.7%，人工林面積繼續(xù)位居世界首位。
二、 財政生態(tài)環(huán)保資金管理和改革情況
寶貴的財政資金來之不易，在加大財政生態(tài)環(huán)保資金投入的同時，認真貫徹落實《中共中央??國務院關于全面實施預算績效管理的意見》和預算法要求，抓緊完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制，使有限的生態(tài)環(huán)保資金發(fā)揮更大的效益，切實做到花錢必問效、無效必問責。
（一）不斷強化財政預算管理。
一是加強統(tǒng)籌謀劃。研究制定了《財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)??加快推動生態(tài)文明建設的意見（2019—2020年）》，強化財政支持生態(tài)文明建設的頂層設計和支持保障。加強對重大改革、重要政策和重大項目的統(tǒng)籌謀劃，合理調(diào)整完善財政支出政策和預算安排。結合預算評審、項目審批等工作，對新出臺重大政策、新上項目開展事前績效評估，評估結果作為申請預算的必備條件。二是科學分配資金。資金分配向治理任務重點區(qū)域行業(yè)、體制機制改革創(chuàng)新重點地區(qū)、環(huán)境治理工作績效突出重點地區(qū)傾斜，不斷提升資金分配精準性和效率。逐步建立重大政策、項目績效跟蹤機制，對生態(tài)環(huán)境保護治理目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正改進、及時跟蹤落實，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。三是完善管理制度。先后出臺了大氣、水污染防治等專項資金管理辦法及績效評價辦法，不斷完善專項資金激勵措施，提高資金管理的規(guī)范化水平。組織評估機構對大氣、水污染防治等專項資金開展重點績效評價，對績效好的政策和項目優(yōu)先保障，強化績效評價結果導向。
（二）理順中央和地方權責關系。
積極推進生態(tài)環(huán)境、自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。研究起草了生態(tài)環(huán)境、自然資源等領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，就生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、環(huán)境污染防治和自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源產(chǎn)權管理、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護修復等方面，逐項合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，適當加強中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權。積極支持推動環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法體制改革，支持環(huán)境監(jiān)測事權上收，2016—2018年累計安排資金30億元，在全國范圍內(nèi)基本建成了涵蓋大氣、水、土壤的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，有效解決了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領域存在的排污底數(shù)不清、部分地方人為干預監(jiān)測數(shù)據(jù)等問題，為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境決策提供強有力保障。
（三）建立健全生態(tài)補償機制。
一是加快完善縱向生態(tài)補償機制。中央財政進一步加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，2016—2018年安排1918億元，年均增長12.3%，在對禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋的基礎上，將青海三江源、南水北調(diào)中線工程水源地等納入補助范圍，加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟帶等生態(tài)功能重要區(qū)域的支持力度。同時，完善資金管理辦法，健全考核機制，對重點縣域開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價和考核，依據(jù)考核結果調(diào)節(jié)資金分配。根據(jù)2018年完成的全國生態(tài)狀況評價，生態(tài)環(huán)境狀況優(yōu)良縣域達1561個，同比增加103個。
二是積極探索橫向生態(tài)補償機制。財政部等部門研究制定了《關于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》，加快推進流域橫向生態(tài)保護補償機制建設，推動新安江、東江、引灤入津、赤水河、九洲江等11條重點跨省流域建立起橫向生態(tài)補償機制，形成“相互監(jiān)督、聯(lián)防共治”的工作機制，充分調(diào)動了上下游地區(qū)政府保護和治理的積極性，促進了流域水質(zhì)逐步改善。支持實施長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復獎勵政策，鼓勵引導在長江流域建立省內(nèi)及跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制，構建共抓長江大保護新格局。積極探索建立健全黃河流域生態(tài)補償機制。
總的來看，當前財政生態(tài)環(huán)保資金投入使用呈現(xiàn)出總量持續(xù)增長、機制逐步健全、效益日益提升、成效不斷顯現(xiàn)的良好態(tài)勢，但我們也清醒地認識到，財政支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)工作中還面臨許多困難和挑戰(zhàn)。一是生態(tài)環(huán)保資金投入壓力持續(xù)加大。當前，經(jīng)濟下行壓力加大，大力實施減稅降費，各級財政收入持續(xù)放緩，財政收支矛盾突出，而生態(tài)環(huán)境治理任務艱巨，可用財力有限與生態(tài)環(huán)保資金需求的矛盾進一步凸顯。二是多元化投入機制尚未形成。“誰污染，誰治理”的污染治理原則落實還不到位，各級政府仍是生態(tài)環(huán)保資金投入的主體，企業(yè)承擔污染治理主體責任理念尚未牢固樹立，政府主導、企業(yè)主體、社會和公眾共同參與的多元化環(huán)境治理投入機制尚未建立。三是生態(tài)補償機制有待完善。需要加強對基于整體生態(tài)價值的橫向生態(tài)補償機制的研究，進一步規(guī)范補償標準、補償方式等。四是預算績效管理有待加強。部分資金使用單位績效管理制度不完善，存在預算執(zhí)行率不高、資金撥付鏈條過長等問題，部分績效目標設置還不合理，一些績效評價結果還不科學，績效評價結果應用未完全落實到位。
三、 下一步工作考慮
針對上述困難和問題，財政部等有關部門將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會及中央經(jīng)濟工作會議精神，堅持問題導向，建立健全財政資金投入機制，創(chuàng)新體制機制，厘清政府與市場邊界，全面實施績效管理，集中資金確保標志性重大戰(zhàn)役取得實效。
（一）強化資金保障，支持打好污染防治攻堅戰(zhàn)。
在財政收支矛盾突出的情況下，優(yōu)化支出結構，將生態(tài)環(huán)保作為重點領域予以支持，確保打好污染防治攻堅戰(zhàn)的資金支持力度同污染防治任務相適應。同時，圍繞污染防治攻堅戰(zhàn)的重點難點，資金分配向治理任務重點區(qū)域行業(yè)、體制機制改革創(chuàng)新重點地區(qū)、環(huán)境治理工作績效突出重點地區(qū)傾斜，引導地方安排使用資金提升分配精準度和效率。將打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)作為重中之重，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等為主戰(zhàn)場；流域治理突出系統(tǒng)性，資金向大江大河源頭地傾斜，突出保護優(yōu)先的原則；強化土壤污染風險防控，加大重金屬污染治理力度；深入實施山水林田湖草生態(tài)保護修復工程，開展礦山生態(tài)修復和海洋生態(tài)修復，開展大規(guī)模國土綠化行動，支持退化草原生態(tài)修復治理，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。
（二）積極深化改革，不斷創(chuàng)新財政資金投入體制。
加快推進生態(tài)環(huán)境、自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。推動實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，支持健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。堅持“誰受益，誰補償”的原則，加快研究建立生態(tài)服務價值評估體系，科學確定生態(tài)補償標準；加快探索“綠水青山就是金山銀山”的有效轉(zhuǎn)化途徑和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制；繼續(xù)以流域為重點，加快推進長江、黃河流域橫向生態(tài)補償機制建設。總結提煉山水林田湖草生態(tài)保護修復經(jīng)驗，提高生態(tài)修復效率，完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系；加快推進自然資源資產(chǎn)所有權資源清單和委托代理機制改革試點工作，落實資源有償使用制度。
（三）形成政策合力，加快建立多元化投入機制。
處理好政府與市場關系，堅持“誰污染，誰治理”、“誰破壞，誰恢復”的原則，落實市場主體責任，發(fā)揮企業(yè)污染治理主體作用。發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，更多運用市場化的辦法，推動國家綠色發(fā)展基金盡早注冊掛牌，合理推廣政府和社會資本合作(PPP)，進一步健全排污權和碳排放權等市場交易機制，撬動更多的社會資本進入促進綠色發(fā)展領域。落實有利于綠色發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，啟動環(huán)境保護和節(jié)能節(jié)水項目、資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄修訂工作，研究適時在全國推開水資源稅改革。加強廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金和可再生能源發(fā)展基金征收管理。充分發(fā)揮政府采購的導向作用，豐富綠色采購政策內(nèi)涵，完善政策執(zhí)行機制和配套措施。
（四）提高資金效益，推進全面實施預算績效管理。
按照全面實施預算績效管理的要求，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量結果為導向，建立污染防治資金績效評價結果、預算安排和政策調(diào)整有機結合的機制，加快推動預算績效管理在污染防治領域全覆蓋。定期組織專家或第三方機構對資金使用開展績效評價，強化績效結果應用。提高財政生態(tài)環(huán)保資金使用透明度，以公開促規(guī)范。進一步完善以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的資金分配機制，突出結果導向，將資金花到刀刃上，加大對環(huán)境質(zhì)量改善成效明顯地方的激勵，切實提高資金的生態(tài)環(huán)境效益和社會效益。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，財政是國家治理的基礎和重要支柱，也是生態(tài)環(huán)保工作的重要支撐。我們要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，以習近平生態(tài)文明思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，按照全國人大常委會的審議意見，不斷完善財政政策，著力支持打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗！
