發(fā)文機關(guān)司法部
發(fā)文日期2001年06月16日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號司發(fā)通〔2001〕069號
施行日期2001年06月16日
效力級別部門規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)，新疆生產(chǎn)建設兵團司法局：
現(xiàn)將《基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作座談會紀要》印發(fā)給你們，請結(jié)合本地實際，認真貫徹執(zhí)行。
基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作座談會紀要
為總結(jié)交流各地基層法律服務機構(gòu)實施脫鉤改制的進展情況，分析研究脫鉤改制遇到的問題和下一步的工作對策，司法部基層工作指導司于5月31日在京召開了部分省市基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作座談會。參加會議的有北京市、黑龍江省、江蘇省、河南省、廣東省、湖南省、四川省司法廳(局)基層工作處處長或副處長。段正坤副部長出席會議并作了講話。
一
與會代表溝通交流了自去年10月以來各地實施基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制的進展情況和基本做法。一致認為，各地對這項改革都比較重視，能較好地領會和掌握司法部《基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制實施意見》確定的思路、原則和步驟，在認真分析本地基層法律服務工作發(fā)展狀況、承受改革所具備的條件的基礎上，從實際出發(fā)制定貫徹措施，陸續(xù)啟動了試點，有的開始實施，并取得初步進展。
會議分析了目前基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作中呈現(xiàn)的三種態(tài)勢：一是基層法律服務工作發(fā)展基礎、改革條件較好的省份，實施脫鉤改制力度較大，有的已取得一定進展。如北京市城鄉(xiāng)法律服務所的清理整頓現(xiàn)已基本完成，共撤并停辦不符合條件的鄉(xiāng)街所和直管所90個，城區(qū)80余個街道所基本完成脫鉤改制。江蘇省在認真調(diào)研的基礎上制定了貫徹實施方案，今年上半年在50個縣區(qū)抓了改革試點，計劃6月底召開現(xiàn)場會，推廣太倉經(jīng)驗，部署下半年脫鉤改制的任務和措施。黑龍江省針對本省具體情況，已拿出整體方案，擬對1／3具備條件的所(重點是原直管所、中心所)實行脫鉤改制，1／3的所需創(chuàng)造條件再進行整改，1／3的所仍需保留原“兩所合一”的體制。二是多數(shù)省份尚處于調(diào)研論證和試點探索階段，尚未全面啟動脫鉤改制工作。三是部分省份尚不具備脫鉤改制的條件，擬維持原有體制，暫不作大的調(diào)整。
會議認為，目前基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制在各地發(fā)展不平衡，是改革進程中的正?，F(xiàn)象，基本反映了基層法律服務工作的發(fā)展現(xiàn)狀和實際情況，與基層司法行政工作的整體發(fā)展需要也是相適應的。之所以出現(xiàn)這種不平衡的狀況，既有各地在現(xiàn)實基礎和改革條件方面存在較大差異的原因，又是由于對改革遇到的帶共性的問題和困難在主觀認識上的不同所造成的。如何正確認識和看待這些問題、困難及其成因，如何站在司法行政工作全局乃至推進法治工作的高度來科學審視把握這項改革工作，就成為日前司法行政部門面臨的一個實際而重要的課題，也是處理好基層法律服務工作“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者關(guān)系的關(guān)鍵。
二
會議指出，國務院于1999年底啟動的清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的工作，對改革、規(guī)范法律服務組織(包括基層法律服務機構(gòu))的體制、運行、管理和發(fā)展，逐步建立起適合我國社會主義市場經(jīng)濟體制的法律服務體系具有重要意義。但又必須看到，基層法律服務組織在自律程度和自我管理、自我發(fā)展能力等方面還存在較大的差距，因此，在推進這項改革的進程中，措施要穩(wěn)妥，方法要慎重，步子要扎實，特別要注意把握和處理好以下問題：
(一) 脫鉤改制的進程要與基層法律服務機構(gòu)自我管理、自我發(fā)展的能力和水平相適應。目前，全國雖然已建有3．4萬多個法律服務所，從業(yè)人員達12．2萬人。但它作為新生事物，其制度發(fā)育尚不成熟，自創(chuàng)立以來多采用的是行政或事業(yè)管理模式，加之城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人員素質(zhì)的差異，致使多數(shù)的法律服務所欠缺自我管理的能力，難以形成自律性運行機制。又由于實行低水平的收費制度，其業(yè)務量和創(chuàng)收能力在很大程度上受制于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾的法律意識，造成許多所欠缺或不具備自收自支、自我發(fā)展的能力，有的甚至連人員工資都難以保障。目前全國有近半數(shù)的所尚未實行自收自支，僅有一成多的所具備自收自養(yǎng)能力。因此，在基層法律服務機構(gòu)自我管理、自收自支、自我發(fā)展的能力整體處于這樣較低水平的條件下，必須審慎處理好基層法律服務行業(yè)的深化改革與穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)系。如不顧條件、不切實際地硬性推行脫鉤改制，勢必造成負面作用，影響乃至削弱基層法律服務工作賴以生存發(fā)展的基礎和內(nèi)外部條件。
(二) 基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制工作不要影響基層司法所建設?；鶎臃煞帐腔鶎铀痉ㄐ姓ぷ鞯囊豁椫匾獌?nèi)容，也是不可或缺的一支重要輔助力量。這些年基層司法所建設雖發(fā)展很快，現(xiàn)已有4萬多個，但由于嚴重缺編，在現(xiàn)有9．4萬司法所工作人員中，具有司法助理員身份和占用地方行政編制的僅6．7萬，每所平均1．7人；如僅按司法行政專項編制計算，每所不足1人。另外，司法所作為司法行政系統(tǒng)的一線和基層組織，工作任務不斷拓展、日趨繁重，但由于地方政府財力不足，致使許多地區(qū)的司法所缺乏必要、穩(wěn)定的經(jīng)費來源和保障渠道。在這種狀況下，目前多數(shù)的司法所與法律服務所不得不實行一套人馬、兩塊牌子的“兩所合一”體制，在開展業(yè)務和人、財、物方面相互依存、優(yōu)勢互補、形成合力、共同發(fā)展。全國現(xiàn)雖有8000多個法律服務所與司法所實現(xiàn)分設，但事實上許多所仍與司法所“合署辦公”。這種相互依存、優(yōu)勢互補的狀況，是當前乃至今后一個時期鞏固、加強基層司法行政工作的必要舉措，也是國家司法行政體制改革發(fā)展過程中難以逾越的一個階段。從目前強化、發(fā)展基層司法行政工作的現(xiàn)實需要看，尚不具備大面積推行“兩所分設”的條件。因此，基層法律服務機構(gòu)的改革必須從這個大局和實際出發(fā)，循序漸進，量力而行。在當前中央日益重視司法所的作用，加強司法所建設的政策環(huán)境越來越有利的情況下，同時又面臨市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革帶來的挑戰(zhàn)和機遇，我們更應審慎處理好基層法律服務機構(gòu)脫鉤改制與強化基層司法所建設的關(guān)系問題。
(三) 要保持基層法律服務固有的職能特色?；鶎臃煞罩贫仍趧?chuàng)立之初，確實與我國律師、公證力量不足，基層的法律服務供求關(guān)系緊張有直接關(guān)系，但它在發(fā)展起來后經(jīng)過長期實踐和探索，已逐步形成了有別于其他法律服務工作的職能特色和優(yōu)勢。一是它的服務基本覆蓋了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)，為農(nóng)村群眾和城市居民處理簡單、小額的法律事務提供了一種就近便利尋求法律服務的渠道，它的業(yè)務總量及服務受眾面逐年增長，與律師業(yè)初步形成一種拾遺補闕、優(yōu)勢互補的格局。二是由于它扎根基層，貼近群眾，且收費低廉(甚至約有1／3的業(yè)務是減免收費)，在便利滿足基層群眾特別是城鄉(xiāng)低收入或貧困居民獲取法律服務方面發(fā)揮著特殊作用。三是它自創(chuàng)立起來，就在協(xié)助基層政府推進依法治理、化解基層矛盾、普及法律常識、整治涉法熱點問題等方面扮演了越來越重要的角色，成為政法基層基礎工作的重要輔助力量。因此，基層法律服務具有的這些歷史性的獨特功能，不能因深化其機構(gòu)改革而使其減弱、喪失，否則，勢必弱化基層法律服務工作，使其逐步失去賴以生存和發(fā)展的基礎。
三
會議對下一步基層法律服務機構(gòu)實施脫鉤改制的工作及其他整改建設問題進行了研究。
會議強調(diào)，脫鉤改制既要認真貫徹國務院有關(guān)法律服務組織整改的要求，又要結(jié)合各地的實際條件和司法行政工作的全局需要；既不能一哄而起，急躁冒進，又不能按兵不動，消極觀望。各地要認真調(diào)研，切實摸清本地基層法律服務機構(gòu)的實際狀況和改革承受能力，采用先行試點、總結(jié)經(jīng)驗、分類指導的方式，做到條件成熟一個，脫鉤改制一個，穩(wěn)步推進這項改革，切不可硬性攤派指標，更不能搞一刀切。要探索解決脫鉤改制所在開展業(yè)務、自身建設、規(guī)范管理等方面出現(xiàn)的各種新情況、新問題，改進管理方式，切實加強對脫鉤改制所的指導、管理和監(jiān)督。同時要處理好這項改革與當前加強司法所建設的關(guān)系。各地在推行“兩所分設”和“脫鉤改制”的工作中，一定要以不影響和削弱司法所的建設，不影響和削弱司法所的力量，不影響和削弱司法所的工作為原則。不具備條件的，基層司法所和法律服務所可以繼續(xù)保持原有體制和管理模式，繼續(xù)發(fā)揮原有相互依存、優(yōu)勢互補、聯(lián)動整合、共同發(fā)展的機制優(yōu)勢。但要注意各司其職，各自工作的身份、職能和手段不能混淆，不能錯位，更不能相互越權(quán)。會議認為，基層法律服務工作的改革是個較復雜和長期的過程，會遇到這樣那樣的新情況新問題，各地司法行政機關(guān)要從統(tǒng)攬全局的高度，正確把握和處理當前改革與全局工作及長遠目標的關(guān)系，堅持實事求是的原則，從當?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，加強調(diào)研，努力探索，及時糾偏，分類指導，將改革循序漸進、穩(wěn)妥扎實地加以推進。
會議還強調(diào)，當前基層法律服務工作深化改革要以貫徹落實兩個部頒規(guī)章、逐步規(guī)范和強化管理為重點。當前要切實抓好下列工作：
一是按司法部去年下發(fā)的兩規(guī)章貫徹實施意見(司發(fā)通[2000]066號)的部署，在確保質(zhì)量的前提下，于今年基本完成對現(xiàn)有基層法律服務機構(gòu)設置、布局和管理體制的調(diào)整整頓及其重新登記工作，重點指導基層法律服務所按新的規(guī)章建立健全內(nèi)部管理、運行和自律制度和機制，初步實現(xiàn)對基層法律服務機構(gòu)管理的規(guī)范化，為進而全面實施新規(guī)章規(guī)定的各項管理制度奠定基礎。
二是按司法部關(guān)于建立基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格考試和考核制度的部署和要求，認真做好去年首次資格統(tǒng)考和考核的審批和頒證工作，做好今年地方人員參加司法部專為軍隊系統(tǒng)組織的執(zhí)業(yè)資格考試的各項工作，嚴格把關(guān)，杜絕違規(guī)，減少漏洞，為建立基層法律服務執(zhí)業(yè)準入控制制度開好頭、起好步，也為力爭明年正式面向社會人員開考奠定好的基礎。
三是要按照新規(guī)章要求，切實加強對基層法律服務隊伍建設及其執(zhí)業(yè)活動的管理，指導監(jiān)督他們嚴格按司法部規(guī)定的業(yè)務范圍、工作規(guī)程和執(zhí)業(yè)紀律開展業(yè)務活動，對執(zhí)業(yè)違紀行為絕不可姑息遷就，對其中的“害群之馬”要運用新規(guī)章賦予的手段給予嚴肅的處理。為了加強隊伍的職業(yè)道德建設和執(zhí)業(yè)紀律整頓，有必要在下半年開展一次基層法律服務職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的教育評查活動，對職業(yè)道德低下、執(zhí)業(yè)違紀違規(guī)、行業(yè)不正之風等現(xiàn)象開展專項治理。
