發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2019年07月23日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年07月23日
您提出的《關于建立民事訴訟調解前置制度的提案》收悉，經(jīng)商全國人大常委會法工委，現(xiàn)答復如下：
您在提案中針對民事訴訟調解前置制度，在深入分析調解前置制度必要性合理性的基礎上，提出了具體、可操作的建議。同時建議在民事訴訟制度中明確設立調解前置制度，并對適用范圍、調解程序、懲治機制等內容作出明確的法律規(guī)定。
一、 調解前置的有關規(guī)定和工作現(xiàn)狀
調解是重要的糾紛解決機制，民事訴訟法第九條、第九十三條、第九十六條、第一百二十二條等條款均是關于調解的重要規(guī)定。從前述法律規(guī)定可以看出，自愿原則是是我國民事訴訟的基本原則之一。目前立法上尚未規(guī)定調解前置制度，僅對一些特定類的糾紛規(guī)定了適用先行調解。
對于是否建立法定的前置調解制度，一直有不同意見，還需要在總結實踐經(jīng)驗的基礎上深入研究。
最高人民法院一直致力于多元化糾紛解決機制的建設，積極探索完善先行調解、委派調解、特邀調解等機制，不斷總結調解工作經(jīng)驗，推進民事調解制度走向法制化、規(guī)范化。為落實2015年中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善矛盾多元化解機制的意見》（中辦發(fā)〔2015〕60號）第八條“拓展司法調解范圍”和2016年《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》第27條“探索建立調解前置程序”和《關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）等有關文件精神，各地法院結合工作實際，貫徹先行調解理念、依托多元化糾紛解決機制，對于適宜調解的糾紛，在征求當事人意愿的基礎上，引導當事人在登記立案前由特邀調解組織或者特邀調解員先行調解，將調解前置程序與訴調對接、立案各環(huán)節(jié)工作有機結合起來，一體管理、統(tǒng)籌推進，讓更多矛盾糾紛在訴訟外得以解決。
二、 關于建立和完善多樣化的調解機制
最高人民法院不斷完善各項工作機制，推動先行調解、委派調解走向精細化，逐步形成體系化、常態(tài)化、規(guī)范化的先行調解、委派調解體系。最高人民法院通過制定《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規(guī)定》，對適宜調解的糾紛，指導當事人選擇名冊中的調解組織或者調解員先行調解。特邀調解制度是人民法院關于多樣化調解的基礎制度，依托特邀調解制度，人民法院不斷擴寬調解渠道、擴大調解范圍、增強調解實效，加強調解機制建設，不斷完善多樣化的調解機制。
為了進一步實現(xiàn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，人民法院不斷推動完善“分調裁審”改革。2018年，最高人民法院組織召開關于完善委派調解機制座談會，全面開展“分流+調解+速裁+快審”機制改革，積極促進適合調解的案件優(yōu)先調解。
為了實現(xiàn)案件合理分流、保障訴前分流精準化，人民法院通過設立程序分流員為當事人提供多元化的糾紛解決途徑，大大減輕了法院的案件壓力。
為了提高調解質效、加強資源整合，人民法院不斷加強信息共享、整合調解資源的力度，依靠大數(shù)據(jù)，與執(zhí)法機關、人民調解、公證機關建立起無縫數(shù)據(jù)對接，構建起一個以法院為終端、漏斗型的矛盾糾紛化解大平臺。
從具體的機制、舉措、做法上來講，主要有以下方面：拓展調解機制改革的思路和舉措；規(guī)范調解前置程序的制度機制；發(fā)揮訴前調解與訴訟程序有效銜接作用；推動完善“分調裁審”改革，設立程序分流員保障訴前分流精準化；推動中立評估、無爭議事實記載、無異議方案認可機制建設；完善統(tǒng)計制度，量化考核指標；提高調解前置程序信息化管理水平。
截至2018年底，全國法院訴前化解案件171萬件，立案后調解案件120萬件。
三、 關于提高訴前調解的質量水平，完善和推行要素式調解方法方面
提高訴前調解的質量水平需要多點發(fā)力、多方聯(lián)動。一是以信息化建設推進案件管理機制。通過建設一體化調解平臺實現(xiàn)對調解工作的全面管理，一體化調解平臺全面應用于信息共享、在線調解、糾紛分流、訴調對接、統(tǒng)計量化、考核培訓，以及為法官、調解員、當事人提供案例索引、智能評估等方面。二是加強對調解組織、調解員的業(yè)務指導。不斷完善特邀調解員、專職調解員的培訓機制，通過指派審判經(jīng)驗豐富的審判人員采取多種方式對人民調解員、行政調解人員開展培訓，加強對人民調解、行政調解的法律指導，提高案件調解質量。三是夯實完善類案指導機制、要素式審判機制，探索要素式調解。一方面通過建立健全類型化調解機制，建立相應的調解模式，提高調解同類案件的工作效率和成功率，實現(xiàn)“調解一案、帶動一片”的效果。另一方面借鑒要素式審判機制，研究探索要素式調解。通過指導當事人填寫《案件情況登記表》，固定案件要素信息，在及時查明當事人之間的糾紛爭執(zhí)點和利益共同點的基礎上，準確合理確定當事人利益關系的平衡點，維持雙方當事人權利義務基本均衡，確保調解結果的正當性，為專業(yè)調解科學持續(xù)發(fā)展提供保障。
四、 下一步的工作方向
第一，積極參與、鞏固成果。最高人民法院將加強與中央司改辦、全國人大常委會法工委等部門的溝通協(xié)調，進一步探索推進先行調解、司法確認、小額訴訟、簡易程序等立體化、多元化、精細化的訴訟制度改革。并將持續(xù)關注改革試點的新進展，廣泛聽取不同意見，全面總結實踐經(jīng)驗，在試點先行探索實踐效果良好后再推動立法。第二，完善機制，落實制度。進一步貫徹落實特邀調解制度，適時督察全國法院特邀調解落實情況。在特邀調解員名冊管理上，力爭將特邀調解員管理做小做精，將特邀調解組織管理做大做強。進一步完善糾紛分流程序，將糾紛分流做細做專。依托繁簡分流改革，運用現(xiàn)代信息技術，充分發(fā)揮程序分流員的作用，科學分流糾紛，真正做到“繁簡分流、輕重分離、快慢分道”。通過加大訴訟服務中心現(xiàn)代化建設，引導當事人糾紛通過立案前先行調解，將糾紛委派至調解組織或者調解員進行調解。第三，積極探索、總結經(jīng)驗。最高人民法院高度重視試點中出現(xiàn)的各地情況差異、當事人的訴權保護、調解組織平衡發(fā)展、先行調解案件范圍、訴訟調解機制的銜接、訴訟階段認可情況等方面的問題；正在研究制定《最高人民法院關于進一步落實委派調解機制的指導意見》，進一步推進婚姻家庭繼承、相鄰關系、消費者權益、交通事故損害賠償、勞動爭議、保險、醫(yī)療損害賠償、物業(yè)服務、小額債務等類型案件開展訴前委派調解，積極從建立制度、完善機制、優(yōu)化流程等方面積累更多好的經(jīng)驗，為修改完善法律制度提供參考借鑒。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2019年7月23日
