發(fā)文機關(guān)水利部
發(fā)文日期2024年09月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2024年09月25日
效力級別部門規(guī)范性文件
近日，水利部辦公廳會同自然資源部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》解讀如下。
一、 制定背景
（一）貫徹落實習(xí)近平總書記“十六字”治水思路的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，既是一個重大理論命題，又是一個重大實踐命題?！惫膭詈椭С稚鐣Y本參與水土流失治理，是堅持政府作用和市場機制兩只手協(xié)同發(fā)力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的生動實踐。新時期推動水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力，處理好“看不見的手”和“看得見的手”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，健全水土保持體制機制，加強改革舉措系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策，進一步增強發(fā)展動力和活力。
（二）貫徹落實黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署的必然要求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》，均對引導(dǎo)社會資本參與包括水土流失治理在內(nèi)的生態(tài)保護修復(fù)提出明確要求。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，健全山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理機制，建設(shè)多元化生態(tài)保護修復(fù)投入機制。水土保持法等法律法規(guī)也對建立健全多元化投入保障機制，鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理作出明確規(guī)定。
（三）加快推進水土流失重點治理的必然要求。黨的十八大以來，我國水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢，但我國水土流失防治成效還不穩(wěn)固，仍有140萬平方公里水土流失面積亟待治理，防治任務(wù)仍然繁重，進一步加大水土流失治理投資力度的需求依然強勁。同時，由于水土流失治理是一項長期任務(wù)，且公益性較強，歷年來多以中央和地方財政投入為主，加快推進水土流失重點治理，提升水土流失治理能力和水平，迫切需要拓寬水土保持領(lǐng)域資金籌措渠道。制定《指導(dǎo)意見》對擴大水土保持投資來源渠道和規(guī)模、完善水土保持投入穩(wěn)定增長機制、加快推進水土流失治理具有重要意義，有利于促進形成有為政府和有效市場有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的新格局。
二、 主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》包括鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理的重要性、工程項目類型及受益方式、支持政策和保障措施四個部分共11條。
（一）重要性。主要對《指導(dǎo)意見》制定的有關(guān)背景及重大意義進行了闡述，明確了鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理是全面提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，促進人與自然和諧共生的重要舉措。
（二）工程項目類型及受益方式。主要對社會資本可以投資參與的水土保持重點工程項目類型及具體環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，并從社會資本和地方各級政府兩個層面，明確了投資參與水土流失治理后依法依規(guī)獲取合理收益的主要途徑。
（三）支持政策。主要包括產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地、金融、產(chǎn)權(quán)、投入、其他等五大類支持政策。
關(guān)于產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地支持政策?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復(fù)的意見》明確提出：“對集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)；其中以林草地修復(fù)為主的項目，可利用不超過3%的修復(fù)面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。”《指導(dǎo)意見》充分銜接相關(guān)政策規(guī)定，在明確社會資本主體全額投資集中連片開展水土流失治理后，可依法依規(guī)獲取一定比例的新增建設(shè)用地使用權(quán)的同時，參考近年來各地實施的水土保持重點工程治理規(guī)模，細(xì)化明確了不同類型項目治理面積下限，即“集中連片實施小流域綜合治理面積不小于5000畝，綜合整治坡耕地面積不小于500畝，治理崩崗面積不小于250畝?！?/p>
關(guān)于金融支持政策。2022年以來，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部及有關(guān)金融機構(gòu)深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的有關(guān)部署，印發(fā)《國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見>》《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2022年）》《水利部中國人民銀行關(guān)于加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資服務(wù)工作的意見》等，推動水利投融資機制創(chuàng)新拓展，激發(fā)民間投資活力。《指導(dǎo)意見》緊密銜接相關(guān)政策，對鼓勵地方用好國債、地方政府專項債券、金融信貸資金，創(chuàng)新多元化投融資模式，吸引社會資本參與水土流失治理；支持金融機構(gòu)參與水土保持項目，積極開發(fā)適合的金融產(chǎn)品、拓展融資途徑，加大對水土流失治理的投資力度進行了明確規(guī)定。
關(guān)于產(chǎn)權(quán)支持政策。明確社會資本對參與治理后獲得的土地使用權(quán)等依法享有流轉(zhuǎn)處置的權(quán)利，是保障社會資本主體合法權(quán)益，增加其投資積極性的重要舉措。《指導(dǎo)意見》在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，對社會資本相關(guān)權(quán)益進行規(guī)定，明確按照“誰投資、誰受益”的原則，社會資本主體全額投資建設(shè)水土保持工程治理水土流失并依法取得的土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成治理修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益。
關(guān)于投入支持政策。水利部印發(fā)《水利部關(guān)于進一步推動水土保持工程建設(shè)以獎代補的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)和支持地方采取以獎代補模式，吸引社會資本參與水土流失治理。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》明確提出“積極推行以獎代補、以工代賑等建設(shè)模式，發(fā)揮好村級組織、土地使用者、承包經(jīng)營者作用，支持和引導(dǎo)社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)?！薄吨笇?dǎo)意見》吸納相關(guān)政策要求及地方實踐經(jīng)驗，對支持地方利用現(xiàn)有投資渠道，大力推行以獎代補、以工代賑等項目實施模式，充分調(diào)動社會資本主體參與水土流失治理的積極性進行明確規(guī)定。
關(guān)于其他支持政策。近年來，各地在鼓勵社會資本參與水土流失治理方面積極開展實踐探索，形成了以陜西千陽縣及安徽定遠(yuǎn)縣坡耕地水土流失治理項目新增耕地及新增產(chǎn)能交易、福建長汀碳匯交易、浙江安吉水土保持生態(tài)價值轉(zhuǎn)換等為代表的一批典型案例，取得了良好生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，《指導(dǎo)意見》在總結(jié)相關(guān)案例成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對支持地方利用好耕地占補平衡政策，積極開展水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、水土保持碳匯、建立橫向生態(tài)保護補償機制等實踐探索進行了規(guī)定。
（四）保障措施。主要從組織領(lǐng)導(dǎo)、管理服務(wù)、風(fēng)險防范和宣傳引導(dǎo)四個方面提出明確要求。其中風(fēng)險防范方面，重點考慮防止社會資本在參與水土流失治理過程中出現(xiàn)“碎片化”“錯位化”治理問題，明確提出探索建立負(fù)面清單機制，引導(dǎo)社會資本規(guī)范參與水土流失治理。同時，銜接耕地占補平衡改革新政策要求，對禁止地方與社會資本在利益驅(qū)動下單純追求新增耕地指標(biāo)、不顧立地條件強行補充的行為做出了明確規(guī)定。
三、 在推進《指導(dǎo)意見》實施方面的考慮
一是加強工作推動。進一步對接自然資源部門，促進形成共同推進《指導(dǎo)意見》落地見效的工作合力。指導(dǎo)地方結(jié)合實際選擇合適地區(qū)先試先行，發(fā)掘、總結(jié)、提煉形成一批涵蓋不同區(qū)域、不同治理模式的示范案例及經(jīng)驗做法，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。
二是加強宣傳解讀。通過多種渠道和形式，深入細(xì)致做好政策宣傳解讀工作，指導(dǎo)各級地方水行政主管部門、社會資本主體理解好、掌握好、運用好產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地、金融、耕地占補平衡、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等支持政策。
三是加強投入保障。利用現(xiàn)有投資渠道，持續(xù)加快推進水土流失重點治理。創(chuàng)新水土保持重點工程組織實施方式，大力推行以獎代補、以工代賑等項目實施模式，支持和引導(dǎo)社會資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)。
