發(fā)文機關國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室
發(fā)文日期2001年12月11日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國審改發(fā)〔2001〕1號
效力級別國務院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市行政審批制度改革工作領導小組，國務院各部門、各直屬機構行政審批制度改革工作領導小組：
現(xiàn)將《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
附件：關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題
為了保證行政審批制度改革健康有序地進行，使各地方、各部門正確有效地貫徹《關于行政審批制度改革工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）確定的五項原則，需要理解和把握好以下幾個問題：
一、 關于行政審批的基本含義和改革要達到的總體要求
《實施意見》所稱行政審批，是指行政審批機關（包括有行政審批權的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的行為。
目前，行政審批的形式多樣、名稱不一，有審批、核準、批準、審核、同意、注冊、許可、認證、登記、鑒證等。只要自然人、法人或者其他組織等相對人實施某一行為、確認特定民事關系或者取得某種資格資質及特定民事權利能力和行為能力，必須經(jīng)過行政機關同意的，都屬于《實施意見》所要求清理和處理的行政審批項目范圍。因此，在清理行政審批項目時，不能只注意其名稱和形式，而應當把握其“必須經(jīng)過行政審批機關同意”這一實質，才能保證不重項、不漏項。
行政審批是行政審批機關作為行政主體對相對人實施的具體行政行為，因此，行政機關對其內(nèi)部有關人事、財務、外事等事項的審批、決定不屬于《實施意見》所要求清理和處理的行政審批項目范圍。
《實施意見》所稱行政審批制度，包括行政審批的設定權限、設定范圍、實施機關、實施程序、監(jiān)督和審批責任等內(nèi)容。行政審批制度改革既要減少不必要的審批項目，還應調整行政審批的權限、減少環(huán)節(jié)、規(guī)范程序、提高效率、強化服務、加強監(jiān)管、明確責任，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的行政審批制度。
二、 關于執(zhí)行行政審批制度改革原則的具體標準
（一）關于合法原則
《實施意見》中行政審批制度改革的合法原則，是指行政審批權的設定和實施必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和根據(jù)國務院決定、命令或者要求制定的國務院部門文件，并不得與其相抵觸。
1．設定行政審批的法律文件，必須符合我國立法體制的要求，遵循法制統(tǒng)一原則。即設定行政審批的法律文件必須符合法定權限和程序，下位法不得與上位法的規(guī)定及其精神相抵觸。
（1）法律對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定（如加強管理、監(jiān)督、指導、負責、檢查等，下同），但沒有設定行政審批，行政法規(guī)自行設定的行政審批事項，應當予以取消；
（2）法律、行政法規(guī)對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設定行政審批，國務院部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章自行設定的行政審批事項，應當予以取消，地方性法規(guī)設定屬于地方性事務的審批除外；
（3）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設定行政審批，地方政府規(guī)章自行設定的行政審批事項，應當予以取消；
（4）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及省、自治區(qū)政府規(guī)章對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設定行政審批；較大的市的政府規(guī)章自行設定的行政審批事項，應當予以取消；
（5）同一審批事項有多個依據(jù)并且相互不一致的，如果審批依據(jù)屬于同一效力層次的法律文件，則以新的規(guī)定為準；屬于不同效力層次的，以上位法為準；法律文件之間的效力關系不明確的；適用 《立法法》的規(guī)定。
2、設定和實施行政審批，必須符合依法行政的要求。
（1）法律、法規(guī)和國務院的決定可以設定行政審批，規(guī)章在法定的權限范圍內(nèi)可以設定行政審批。
（2）我國參加或認可的國際公約、國際條約或國際慣例，只有通過立法程序轉化為國內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，才能在國內(nèi)適用，因而未經(jīng)轉化不得作為行政審批的依據(jù)，相應的行政審批項目應當予以取消。
（3）設定行政審批的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，必須是公開并經(jīng)法定程序制定、通過的。
（4）根據(jù)國務院的決定、命令或者要求發(fā)布的國務院部門文件可以設定行政審批。除此之外，其他部門文件及部門內(nèi)設司（局）文件、地方各級人民政府及其所屬各部門文件和其內(nèi)設機構文件設定的行政審批事項，應當予以取消。
沒有規(guī)范性文件依據(jù)，僅僅根據(jù)領導的講話、批示、指示等設定的行政審批事項，應當予以取消。
如果該項行政審批必不可少，則應當通過法定程序，制定相應的規(guī)范性文件。
（二）關于合理原則
《實施意見》中行政審批制度改革的合理原則，是指在市場經(jīng)濟條件下，設定和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。
1．行政審批作為履行政府職能的手段之一，其適用主要限于以下范圍：
（1）土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的開發(fā)利用；
（2）無線電頻率、公共運輸線路等有限公共資源的配置；
（3）從事可能產(chǎn)生污染、損害生態(tài)環(huán)境或者產(chǎn)生其他公害的活動；
（4）電力、鐵路、民航、通信、公用事業(yè)等直接關系公共利益的行業(yè)中壟斷性企業(yè)的市場準入和法定經(jīng)營活動；
（5）銀行、保險、證券等涉及高度社會信用的行業(yè)的市場準入和法定經(jīng)營活動；
（6）利用財政資金或者由政府擔保的外國政府、國際組織貸款的投資項目和涉及調整產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化結構等實現(xiàn)宏觀調控目標的投資項目；
（7）新聞出版、廣播電影電視、教育、文化等從業(yè)機構的設立和活動；
（8）為公眾提供服務、直接關系公共利益并且要求具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質；
（9）法人或者其他組織的設立、變更、終止；
（10）確認婚姻、收養(yǎng)等特定民事關系的事項；
（11）易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產(chǎn)、儲存、運輸、使用、銷售等活動；
（12）直接關系人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動；
（13）直接關系公共安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用；
（14）直接關系公共安全、公共利益、國家安全或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他事項。
對于以上所列事項，凡是通過市場能夠解決的，應當由市場去解決；通過市場難以解決，但通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的；應當通過中介組織、行業(yè)自律去解決；即使是市場機制、中介組織、行業(yè)自律解決不了、需要政府加以管理的，也要首先考慮通過除審批之外的其他監(jiān)管措施來解決。只有在這些手段和措施都解決不了時，才能考慮通過行政審批去解決。
2．當前我國在行政審批方面存在一些突出問題，主要是對市場主體資格的前置性審批太多、太濫，手續(xù)繁雜，市場準入門檻過高；政企不分，干涉企業(yè)經(jīng)營自主權的行政審批大量存在，這些行政審批成本高、效率低，妨礙市場開放和公平競爭，不利于增強市場經(jīng)濟的生機和活力；在土地使用權出讓、建設工程承包、政府采購和產(chǎn)權交易等過程中，經(jīng)常因行政審批而產(chǎn)生不廉潔行為甚至腐敗問題。因此，對于此類行政審批事項，要堅決予以取消：
（1）設立公司、其他企業(yè)和個體工商戶，除法律、行政法規(guī)或者國務院決定規(guī)定的前置性審批外，公司、其他企業(yè)和個體工商戶在開業(yè)或者設立登記前辦理的行政審批事項，應當予以取消；
（2）除法律、行政法規(guī)或者國務院決定規(guī)定需要審批的建設項目以及使用財政資金、外國政府和國際組織貸款投資的項目外，對企業(yè)的投資等經(jīng)營活動設定的行政審批事項，應當予以取消；
（3）有關經(jīng)營性土地使用權出讓、建設工程承包、政府采購和產(chǎn)權交易，除法律、行政法規(guī)和國務院決定另有規(guī)定的外，必須采取拍賣、公開招標投標等市場運作方式，相應的行政審批應當予以取消。
（三）關于效能原則
《實施意見》中行政審批制度改革的效能原則，是指行政審批作為行政管理的手段之一，應當以較小的行政資源的投入實現(xiàn)最佳的政府工作目標。要努力改進審批方式，積極推行電子政務，運用信息、網(wǎng)絡等現(xiàn)代技術手段，提高管理水平和效率。
1．行政審批事項在符合合法、合理原則的同時，要與新的“三定”方案規(guī)定的部門職能相一致，職能已經(jīng)取消或者劃出的，該部門相應的行政審批事項應當取消或者劃出。職能增加或者劃入的，通過市場、中介組織、行業(yè)自律、加強監(jiān)管等手段能夠解決的事項，不得設定或者保留行政審批。本級政府應當創(chuàng)造條件，打破部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項相對集中；同級人民政府兩個以上的部門行政審批職能交叉或者重復的，應當由職能最直接的部門審批，該部門應主動與相關部門溝通協(xié)商，共同研究決定后辦理。
2．實施行政審批，應當簡化程序、減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強化服務。一項審批無論涉及部門內(nèi)部幾個內(nèi)設機構，都應當由一個內(nèi)設機構代表本部門統(tǒng)一對外，并按照規(guī)定程序辦理，堅決避免多頭、重復審批。
3．對依法需要同級人民政府兩個以上的部門分別審批的，應當由本級政府確定一個主辦部門，會同其他有關部門共同研究決定后辦理；或者組織有關部門通過聯(lián)合辦公、集中辦公的形式作出決定。
4．能夠且已經(jīng)由較低層級行政機關實施行政審批的，上級行政機關不應審批；必須由上級行政機關審批的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，下級行政機關進行的審核應當取消。
5．行政審批機關實施行政審批，要規(guī)定合理的時限；辦理行政審批事項要提高工作效率，不得超過規(guī)定時限。
（四）關于責任原則
《實施意見》中行政審批制度改革的責任原則，是指行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的監(jiān)管職責或者違法審批等行為所應當承擔的法律責任。
1．設定行政審批，必須在賦予行政審批機關該項行政審批權時，相應規(guī)定其對許可對象的監(jiān)管義務。如果未賦予該行政審批機關相應的義務；或者該行政審批機關不能履行該義務，則不能設定該項行政審批。
2、實施行政審批，要積極履行對許可對象的監(jiān)管職責，對許可對象是否真正享有相關的權利、是否在取得行政許可時確定的范圍內(nèi)活動進行有效的監(jiān)管。許可對象有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動、拒不接受行政審批機關監(jiān)管等行為的，行政審批機關應當依據(jù)有關規(guī)定責令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項許可，并依法給予行政處罰。
3．行政審批機關應當建立行之有效的監(jiān)管制度。對技術性較強的審批事項，應當制定審批技術規(guī)定；對保留的審批事項，法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件有明確監(jiān)管措施的，要按規(guī)定執(zhí)行；沒有明確規(guī)定監(jiān)管措施的，應當制定并嚴格落實監(jiān)管措施。
4．行政審批機關應當建立審批責任追究制度，明確審批的責任部門和責任人。對行政審批機關不履行監(jiān)管義務、監(jiān)管不力、對審批對象違法行為不予查處的，要依照有關規(guī)定，給予負有責任的主管人員和其他直接責任人員相應的紀律處分。
5．行政審批機關違法審批，甚至濫用行政審批權、徇私舞弊、以行政審批權為本部門及個人謀取私利的，要依照有關規(guī)定，追究負有責任的主管人員和其他直接責任人員相應的法律責任。
（五）關于監(jiān)督原則
《實施意見》中行政審批制度改革的監(jiān)督原則，是指通過法律手段，對行政審批機關行使行政審批權進行監(jiān)督制約；保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護自然人、法人和其他組織的合法權益。
1．設定和實施行政審批，應當堅持公平、公正的原則。設定行政審批標準和條件，辦理具體審批事項，不得因自然人、法人和其他組織所在行政區(qū)域、行業(yè)、所有制等不同而增設歧視性條件，應當維護國家整體利益和人民根本利益，做到公平、公正、合理，發(fā)揮行政審批的應有功能。
2．設定和實施行政審批要貫徹公開原則。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，應當公布行政審批的內(nèi)容、對象、條件、程序、時限。行政審批結果一律公開。
3．行政審批機關應當保證自然人、法人和其他組織依法行使對行政審批的監(jiān)督權。相對人對行政審批提出異議的，該行政審批機關必須作出書面說明，并告卻相對人有申請行政復議和提起行政訴訟的權利；相對人對行政審批機關工作人員的違紀違法行為進行舉報、投訴的，行政審批機關應當依法及時核實、處理，并將處理結果以適當方式及時回復舉報人、投訴人。
三、 關于全面理解、完整地貫徹行政審批制度改革的原則
為了使行政審批制度改革落到實處，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，適應加入WTO進程，履行我國政府對外承諾，切實轉變政府職能；調整、規(guī)范部門權力，從源頭上預防和治理腐敗，正確理解和把握行政審批制度改革的原則至關重要。行政審批制度改革的原則是決定具體行政審批項目存留的重要依據(jù)，也是保證行政審批制度改革工作順利進行，達到總體要求的關鍵。
行政審批制度改革的每一項原則都有其特定的內(nèi)涵，各地區(qū)、各部門一定要全面理解，正確執(zhí)行。在其相互關系上，合法、合理、效能、責任、監(jiān)督這五項原則是一個有機整體，互相補充，缺一不可。在掌握和適用這五項原則時，不能割裂，不得片面強調其中一項或者幾項而不完整地執(zhí)行。特別是在把握合法原則和合理原則的關系時，應當注意二者的有機統(tǒng)一，即使是符合合法原則的行政審批事項，如果不符合合理原則，該項行政審批也應當通過法定程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應當通過相應的法定程序，制定規(guī)范性的法律文件予以設定。對于符合合理與合法原則要求的行政審批項目，要按照效能、責任和監(jiān)督原則的要求進行規(guī)范和運作。
推進行政審批制度改革，最重要的是要結合改革和發(fā)展的實際，勇于開拓創(chuàng)新。要將行政審批制度改革與其他改革緊密結合起來，并把這一改革融入整個改革發(fā)展穩(wěn)定的大環(huán)境中去認識和把握。要自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀念、做法和體制中解放出來，以與時俱進的精神，研究新情況，探索新途徑，解決新問題。
